一、引言 人多地少的基本国情，以及农村改革之初“地块均分、好坏搭配”的土地发包方式，使中国的农地非常细碎。21世纪以来，中国的农地细碎化问题虽然有所好转，却未能得到根本解决。从承包层面看，农户承包地块“数量多、面积小”问题突出。农业农村部大数据发展中心全国农村土地承包信息数据库的统计数据显示，2018年确权完成后，全国农户户均承包地面积不到7.5亩，地块数却多达5.5块。大部分农户希望承包地块集中连片，以方便耕作，有数据显示，72.6％的农户愿意把自家分散的小块承包地集中成一块耕种①。从经营层面看，除承包农户经营地块零碎外，不少规模农业经营主体流入的耕地只有两百亩左右，却被分成几十块散落各处②，细碎化问题严重。农地连片流转难，已成为农业适度规模经营的障碍。农户承包地块零散，是产生并维持农地经营细碎化的底层原因。尽管有学者发现，农地细碎化能够较好地适应生态环境，实现农作物多样化种植，从而有助于消除农业生产风险，提高农作物产出和经营效益(Ali et al.，2019；Yu et al.，2022)，但大部分学者指出，农地细碎化会提高农业生产成本，增加劳动力投入与化肥使用，并减少农业机械的应用(卢华和胡浩，2015)，进而损害农业生产效率(韩旭东等，2020；Manjunatha et al.，2013)。而且，农地细碎化和耕地权属破碎化，会增加农地出租的难度，进而提高农户将耕地撂荒的概率(Wang et al.，2022；Zheng et al.，2023)。 为了促进农业转型发展，不少国家都曾出台治理农地细碎化问题、推动农地连片高效利用的政策法规(刘同山和钱龙，2023)。近年来，中国也高度重视农地连片经营和“小田并大田”③改革。2016年和2017年中央“一号文件”都提出，鼓励互换并地，实现连片耕种④。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。”⑤2019年《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出，“各地可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地，发展连片种植。”⑥2023年中央“一号文件”明确要求：总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题⑦。按照中央的决策部署，2023年7月，《农业农村部关于稳妥开展解决承包地细碎化问题试点工作的指导意见》出台，“小田并大田”从试点探索转向全面推行。值得注意的是，农村土地仍具有社会保障作用，是农民进城的退路。习近平强调：“农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。”⑧农村土地制度改革，“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民”⑨。上述改革部署及要求为农村土地制度创新指明了方向。“大国小农”是中国的基本国情，经营自家承包地的小农户占大多数的情况短期内难以发生根本性改变，“创新农业经营体系，不能忽视了普通农户”⑩。习近平指出：“要处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系，农业生产经营规模要坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切，不搞强迫命令。要注重……改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力，扶持小农户拓展增收空间，把小农生产引入现代农业发展轨道。”(11) 可见，作为对农村基本经营制度的巩固完善，“小田并大田”既要解决小农户承包经营地块“数量多、面积小”的问题，又要在稳定土地承包关系的基础上促进农业适度规模经营与农地连片利用，也就是说，要一举实现小农户和规模农业经营主体(大农户)“大小兼容”的农地连片经营。所谓“大小兼容”的农地连片经营，是指通过相关主体的共同参与，以“小田并大田”为手段，结合高标准农田建设、土地整治项目等，让小农户连片经营“一块田”，让规模农业经营主体长期稳定经营适度规模的“一片田”，优化土地资源利用、加快现代农业发展。其中，小农户既可以流入连片农地成为规模农业经营主体，也可以将自家承包地流转出去，并在需要时调整流转的农地面积或重新获得承包面积的连片农地。“大小兼容”的农地连片经营无疑是对“细碎承包、无序流转、分散经营”农地利用方式的重构。政府主导和市场机制引导下的农户自发行动都可以推动农地利用方式重构(12)。比较而言，政府自上而下行政推动的农地细碎化治理和农地集中连片，会弱化农村集体和农民的主体地位，难以考虑农户的差别化农地经营需求，甚至违背其参与意愿(熊航等，2023；孙新华等，2020)，损害农民的土地权益并留下隐患(刘新卫和赵崔莉，2018；孙新华和钟涨宝，2017)。市场机制引导下农户自发开展的互换并地，虽然能够发挥农民的自主性、主体性，在保护农民土地权益的同时实现地块集中连片(席莹和吴春梅，2018；张蚌蚌和王数，2013)，但组织成本高、实施难度大。异质性日益增强的小农户自发、一致实施农地细碎化治理的集体行动难以达成(周小平等，2021；王海娟和胡守庚，2018)。可见，要解决农地细碎化问题、实现“大小兼容”的农地连片经营存在很多困难。正因如此，尽管中央文件多次作出部署，目前“小田并大田”仍主要停留在区域试点阶段。 在稳定农村土地承包关系、保障农民土地权益和尊重农户参与意愿等政策法规要求下，以政府有形之手推动“小田并大田”受到诸多限制。那么，如何依靠群众、组织群众，借助农民的集体行动和协同治理，解决农地细碎化问题，实现各方都满意的农地连片经营，就尤为重要。江苏盐城亭湖区自2019年启动“小田并大田”试点以来，在创新落实“三权”分置政策、巩固完善农村基本经营制度的改革思路下，探索形成包容性的政策安排和实施路径，注重发挥各类主体的参与积极性，以“稳定承包权利、重构经营方式”为重心，很好地实现了“大小兼容”的农地连片经营。由于试点成效突出，亭湖区“小田并大田”改革探索受到2023年中央“一号文件”认可，其“承包权不动，经营权连片”的做法获《农业农村部关于稳妥开展解决承包地细碎化问题试点工作的指导意见》赞同。因此，基于相关理论和改革实践，剖析亭湖区如何化解“小田并大田”存在的困难、实现“大小兼容”的农地连片经营，可以为其他地方治理农地细碎化问题提供经验借鉴。
