[中图分类号]D912.28 [文献识别码]A [文章编号]2096-6180(2023)06-0069-17 引言 “金融抑制理论”(financial repression theory)认为，发展中国家为了实现特定时期的既定经济发展目标，在经济发展的过程中往往会主动地、有意识地全方位介入金融市场，通过人为的干预造成金融市场在利率、汇率等方面交易价格的不正常扭曲。尽管如此，以利率管制为主的金融抑制政策几乎是20世纪80年代之前所有执行赶超战略的国家所共同采取的金融政策和金融战略。①很显然，在赶超发达国家的背景下，我国金融市场过去40余年的发展同样呈现出金融管制背景下“金融抑制”的特点。在明显的利率管制之外，金融市场的发展和金融行为的活动还往往伴随着汇率管制、信贷配额、直接融资限制、市场准入许可、分业经营等限制措施。对于“金融抑制”所引发的问题及原因，我国经济学界已多有研究成果，但对于引起“金融抑制”背后的监管及法律问题却鲜有系统的研究成果。②故此，本文希望以我国金融产品创新的进程以及在此进程中金融监管的特点为研究对象，对“金融创新抑制”在我国金融监管中的表现形式和负面影响进行研究，并就如何通过法律的应对和改革以扭转金融监管对于“金融创新”的抑制提出相关的建议。 一、“金融创新”监管抑制的制度表征：政府主导下的强制性变迁路径 相对于以市场自发倡导、组织和实行的诱致性变迁路径而言，强制性制度变迁是指由政府命令或法律引入和实行现行制度的变更或替代。诱致性制度变迁只有在原有制度安排下已经使得市场主体无法得到获利机会时才会发生，而强制性制度变迁则不管市场主体的意志如何，其只是依据政府的意志、命令而随时可能得以强制发生。③ 在此命题下，如果回溯我国改革开放以来的金融发展史，不难看出金融市场这种政府推动的强制性变迁路径特点。首先在金融主体上，先是通过中国人民银行分离出“工农中建”四大国有银行，后又逐步发起设立了地方股份制商业银行和城镇农商行，成立了专业的证券公司、信托公司、期货公司、基金管理公司、保险公司、小额信贷公司，并形成了“银行、证券、保险、信托”分业经营、分业监管的金融格局；其次在金融产品上，除了原来传统的存款、国债外，新发展出了商业贷款、结构化存款、股票、债券④、基金、银行理财产品、信托产品、资管产品、保险产品(包括投连险、分红险、万能险等)、互联网金融等投资性产品；最后在金融市场上，我国有了沪深两地证券交易所、银行间债券市场、期货交易所、票据交易所、外汇交易中心、保险交易所、全国中小企业股份转让系统(新三板)、地方金融产品交易所、柜台交易，初步形成了多元化、有层次的金融市场体系。就整体而言，在过往改革开放的40余年间，许多域外金融产品和金融制度被介绍引入中国，中国金融市场呈现出从无到有、从旧到新的发展态势，既呈现出银行、证券、保险、信托分业经营的格局，又有银信合作、银证合作、通道业务、资产证券化、同业业务、影子银行、互联网金融、金融控股等形式的金融创新。一方面，这些金融创新带动了中国经济体制改革过程中资金的融通效率，起到促进经济增长的“催化剂”作用；但另一方面，在普遍肯定“以‘破’为‘立’”的改革开放大背景下，这些金融创新在实现信用工具作用的同时，又明显地呈现出市场参与主体为了自身利益而盲目从事监管套利以规避监管的不良意图，金融作为工具的边界与尺度不断遇到“合理”与“不合理”的挑战。 为此，我国的金融监管也跟金融产品一样呈现出从无到有、从管制到监管的转变，经历着从“统一监管、单一监管”向“分散监管、多元监管”转变的历史。在过去40年间，大体以1995年的《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国保险法》、1998年的《中华人民共和国证券法》、2001年的《中华人民共和国信托法》(这四部法律以下分别用《商业银行法》《保险法》《证券法》《信托法》简称)为标志，我国金融监管进入“分业经营、分业监管”的监管架构。在此监管架构下，无论是早先作为间接融资监管机构的中国银监会还是作为直接融资监管机构的中国证监会，包括负责宏观审慎监管和金融稳定的央行以及负责投保人利益保护的中国保监会，我国的金融监管机构在事实上承接了原有计划经济时代下的“强政府”态势，整体的金融监管呈现出“政府主导”的强制性变迁路径，其特征就是无论从原先的“一行三会”到之前的“一行两会”还是到现在的“一行一局一会”，我国金融监管机构主要还是采取以“行政审批”为主的监管方式进行金融监管，特别是在“规范发展”的愿景下聚焦于金融产品的准入许可和指标监管。一方面，在“规范发展”的思路之下，传统金融监管部门对于金融产品创新的行政干预力量依然强大，监管部门对于各个层面的金融产品创新态度谨慎，“合法”的金融产品创新依然主要处于政府主导模式，金融产品的创新受到监管力量的强约束，这使得金融产品的创新主要体现为数量型增长而非质量型增长，且所谓的金融产品创新同质化严重，就此呈现出“创新不足”与“监管过度”的缺陷。另一方面，基于金融产品创新需求本身强大的内生动力，在“强监管”的背景下，以“表内资产转出”，“混业经营”“通道业务”“同业业务”等以规避监管为目的的所谓金融创新产品(如“结构性理财产品”“银证通”“银信通”等)层出不穷，而这些金融产品的“创新”也仅基于对于底层资产融资的诉求，并非真正意义上寻求金融风险的转移与隔离。事实证明，这些一度风风光光的“金融创新”最终大都以受到监管机构“事后追加紧箍咒”的强监管而惨淡收局，这些金融创新并未在金融监管层面得到充分认可与保障，由此呈现出我国对于金融产品“创新过度”与“监管不足”的问题。 二、“金融创新”监管抑制的结构失衡：“大政府、小市场”的监管格局 (一)重“机构”轻“功能”的监管模式 从境外成熟金融市场的发展规律来看，适应金融结构调整的金融监管模式往往能够有效控制金融风险，避免金融危机爆发，而不适应金融结构调整的金融监管模式却难以有效控制金融风险，甚至有可能引发金融危机。⑤因此，对于金融监管模式的选择往往代表着对于金融监管有效性和金融监管自身不足的调整与改进。在我国，原“一行三会”(包括2018年改革后的“一行两会”)是一种典型的“机构监管”理念下的监管架构安排，其典型特点是以金融机构的类型作为划分监管权限的依据，监管者权力行使的指向主要不是针对金融机构的某项业务或某种产品，而是金融机构本身。⑥机构监管产生的背景在于早期金融市场的“单一业务市场”。它的优势在于在分业经营的时代，不同行业性质的金融机构之间有着严格的业务隔离，银行、证券和保险机构只能从事各自特定性质的业务，机构监管可以按照行业范围一一对应地行使对银行、证券和保险这类单一专业性很强的业务的监管职能。这种模式在分业监管条件下具有一定的合理性⑦，但在金融创新的驱动下，金融机构提供的金融产品与服务的范围在持续的金融创新过程中实际上是不断变化的，金融机构与金融市场的边界也在不断发生变化，金融机构的业务范围和风险已经跨越了原有的传统的行业范围和领域，传统的机构监管者不断面临严重的监管重叠与监管真空共存的尴尬局面。⑧在我国金融机构业务范围不断拓展的背景下，出现了以监管套利为主要目的的金融创新，并且在金融创新的过程出现了监管重叠与监管真空并存的问题⑨，单纯的机构监管架构往往形成“监管争夺”与“监管推诿”的尴尬局面，容易引起监管部门间的摩擦和纠纷，降低行政管理的整体效能，越来越不适应金融业务发展的需要。⑩
