一、中国机构改革概况 1982年以来，机构改革成为推动政治体制改革、放权让利、市场化改革、维护社会稳定、健全公共服务、全面深化改革的核心部分。“机构改革是一场革命”[1]，这一革命贯穿中国改革实践40多年，成为“改革不停顿、开放不止步”的关键环节。随着改革进入深水区，新时代机构改革面临的挑战以及改革逻辑都发生了重大变化：一方面，不同于以往“冲破思想观念的束缚”“先易后难、渐进式推动”“八仙过海各显神通”的机构改革，改革强调刀刃向内、正面触碰突出矛盾，利益固化的藩篱越发凸显。在显性收益缺乏和不确定性风险提升的情况下，自上而下的强制性改革面临更大挑战，自下而上的改革则缺乏收益的诱导激励。另一方面，新时期的机构改革强调顶层设计、通盘谋划，增加领导小组、委员会等各类推动改革的中央机构，强化对改革的统筹领导。同时，强调激励与约束并重，要求重大改革于法有据、地方改革创新“请示授权”，鼓励各级干部的担当作为等。 围绕机构改革议题已经形成大量研究。一方面，这些研究在纵向比较视野下理解机构改革的内容及其改革逻辑与路径。主要表现为以下几点： 其一，描述与比较历次机构改革的任务、基本内容。一个基本共识是，至今的九次机构改革有四个差异明显的任务阶段，即从党政的改革转向政府的改革、从精兵简政转向政府职能转变、从注重经济建设转向公共服务、从注重政府的改革转向党政军群的改革[2-3]。不同改革任务对政府-市场、政府-社会的关系、政府职能范围以及具体公共物品供给有不同理解；进一步表现为对部门的裁撤、合并和重组，对部门内的权责和决策、执行、监督、协调等运行机制调整，改革的上下衔接，以及更微观的人员分流和整合等[4-5]。 其二，揭示机构改革的差异性逻辑和限度。多数研究认为，新时代之前的机构改革充当市场经济和变迁社会的“消防员”和“稳定器”，具有“摸石头过河”的渐进改革特征[6-7]。强调问题回应、简单实用，政治周期、高层领导人的关注、经济增长、社会转向、媒体声誉等都构成影响机构改革对象选择及其改革结果的具体变量[8-10]。而新时代则形成了有差异的改革逻辑，研究者将其归纳为从实验到设计的转变，从局部的改革转向全局或系统的改革，直接触碰改革的难点重点和“破除利益固化的藩篱”，这极大提升了新时代改革的难度[11-13]。 其三，分析机构改革的不同路径和内生困境。与整体制度变迁一致，机构改革沿着两条路径展开：一是通过自上而下强力推动的“强制性变革”，其中也伴随讨价还价与妥协[14]。这条路径下的问题倒逼、局部调试使得历次改革成果难以通过制度化形式得以维持，改革不断出现反复[6]。二是通过分权改革赋予地方政府剩余索取权和剩余控制权，使其成为拥有独立利益目标与资源配置权力的制度创新主体[15]。但这条路径也激励地方官员的寻租和效用最大化行为[16]，其隐含的增量利益取向难以为面向存量和风险挑战的改革提供驱动力[17]。 另一方面，聚焦新时代机构改革的核心特征，认为机构改革从政府体系转向国家治理体系、从分解式改革转向整体性改革[18]。 首先，在改革的任务和内容上，改革从适应市场经济体制到匹配国家治理体系，从政府体系改革转向国家治理体系改革。改革不仅着眼于政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的转变和完善，而且着眼于更为整体的国家治理体系设计，包括完善党的全面领导、统筹党政军群机构改革、合理设置地方机构等。其实质是以法治、回应、问责、效率等为目标指向，涉及行政体制、经济体制和社会体制的全方位现代化变革，以此实现机构职能的系统性、整体性重构[19-21]。 其次，在改革的逻辑上，相比于前期以方式、流程、技术为重点，问题导向、实用主义的局部渐进改革，新时代机构改革不是单兵突进，而是强调目标导向和问题导向并重，强调机构改革与全面深化改革的战略关联、与其他体制的改革互动配合，是结构和流程的良性互动[22-23]。其本质是在政府、市场、社会三者能力的权衡中动态调整政府职能边界，是回应“政府失灵”“市场失灵”“社会失灵”的总体战略思想[24]。 最后，在改革的路径上，与渐进性、局部化、探索性进路不同，寻求系统性、整体性、协同性改革，通过自上而下“一盘棋”的系统性设计为改革提供愿景、为改革供给动力、为改革聚集资源、为改革有序推进提供路线图和时间表[25]。通过政治权力的集中与治理权力的功能性划分[26]，统筹协同党和国家机构职能改革；又强调发挥好中央和地方两个积极性，避免“一刀切”，鼓励地方和基层积极探索。这些研究还进一步拆解改革的系统机制，包括子系统的协同与衔接机制、系统的信息反馈与调平纠偏机制以及系统能动性的激发机制[27]。以最典型的“放管服”改革为例，通过“放、管、服”三位一体形成系统联动，在具体推进过程中强调中央与地方、部门与部门的政策匹配与行动协同，技术创新与制度变革互动驱动，最终形成强大的改革合力[28-30]。 总体而言，现有研究对历次改革都有丰富描述与分析。这些研究在经验层面比较与描述了历次机构改革的任务、基本内容，揭示了机构改革的差异性逻辑和限度，分析了机构改革不同路径和内生困境。与此同时，也发现了新时代机构改革存在的差别，指出其“体系化”特征。但我们还需要更多在运行机制层面的关注，以理解“体系化”机构改革到底如何发生。特别是新时代以来，机构改革面临的挑战以及改革逻辑都发生了变化。因此，本文将梳理机构改革在操作化实践层面的关键事实，结合和比较我们此前针对机构改革的相关研究，以期理解这一“体系化”机构改革的运作机制。
