低强度行政审查的协同性

      文章编号：1001-2397(2023)04-0032-14

      中图分类号：DF31 文献标志码：A

      DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2023.04.03

      一、低强度行政审查的普遍性及困境

      行政审查强度，是指行政机关做出行政行为前对事实进行审查所需达到的程度。行政任务千头万绪，在有些领域，行政机关必须在彻底查清事实基础上做出行政行为，并且对审查强度要求较高，即采用高强度行政审查；而在另一些领域，行政机关无须查清事实即可做出判断，对审查强度要求较低，即采用低强度行政审查。低强度行政审查意味着立法要求行政机关在有限事实基础上做出决定，有限事实的载体既可能是书面材料，也可能仅是相对人的承诺。美、德、日等国行政审查中都存在书面审查①，希腊《行政程序法》规定：“未能通过身份或其他文件证明的事实或者细节，除非存在特别规定，可以根据利害关系人以法定形式做出的陈述予以接受。”②

      我国也存在大量低强度行政审查，包括书面审查及“告知承诺”“容错审批”等制度。③制度与实践中经常出现的“形式审查”实质上通常是书面审查，但“形式审查”的表述需与“实质审查”相结合方能明确其具体内涵，而书面审查概念更为直接。相对应的非书面审查的审查强度还可分为审查材料是否真实与审查权属是否清楚两类。截至2022年12月1日，在“中国裁判文书网”上共找到涉及低强度行政审查案例285个，统计后得出低强度行政审查分布领域如下表1。

      

      从表1可以看出，司法实践中，低强度行政审查分布状况为：第一，主要出现在依申请行政行为领域；第二，依申请行政行为领域内，主要出现在房产登记、企业登记、婚姻登记等行政登记领域；第三，出现低强度行政审查的登记行为中，既有行政确认，也有行政许可；既涉及财产，也涉及人身。有的案例中，人民法院对低强度行政审查分布状况作了简单判定。在“安丽源诉北京市工商局房山分局案”中，人民法院认为：“本案所引发的争论在今后的行政管理和司法实践中还将广泛存在，因为其(低强度行政审查)不仅仅涉及企业登记类的案件，而且也涉及房地产登记、行政许可等其他行政管理领域同类情况的案件。”④在制度方面，目前我国有关低强度行政审查的法律规范几乎都集中在依申请行政行为领域。具体分两种情况：一是直接规定低强度行政审查的法律规范，如《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第34条、《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第2条等。二是条文本身比较模糊，但司法实践中常被解释为针对低强度行政审查的法律规范，如《中华人民共和国公司登记管理条例》(以下简称《公司登记管理条例》)第21条。依申请行政行为领域的法律规范中，有关低强度行政审查的条文又主要汇聚在行政登记领域，如《房屋登记办法》《中华人民共和国企业法人登记管理条例》(以下简称《企业法人登记管理条例》)《婚姻登记管理条例》，以及《机动车登记规定》等。有关告知承诺、容错审批改革的法律规范主要集中于行政许可领域，如《上海市行政审批告知承诺管理办法》《济南市政务服务中心管理办公室关于印发推行行政审批服务容缺受理审查制度工作方案的通知》等。依职权行政行为领域的法律规范中，目前未发现低强度行政审查的条文，反而发现了排斥低强度行政审查的规定，如《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第40条。目前国内有关低强度行政审查的研究主要集中在依申请行政行为领域，分布在房产登记、企业登记、婚姻登记等行政登记领域。⑤

      以上对案例、制度、学说的简单整理表明：低强度行政审查在我国普遍存在，且主要分布在依申请行政行为中的行政登记领域。低强度行政审查往往有法律依据，但它的协同性却受到质疑。一般认为，行政机关应在事实清楚的前提下做出行政行为，“事实是行政机关作为或者不作为的基础和必要条件，确凿的事实是行政决定的根据”。⑥低强度行政审查的协同性何在？为何主要分布于行政登记领域？低强度行政审查是行政审批改革的权宜之计还是有更深层内在逻辑？如果协同性存疑，那么围绕书面审查、告知承诺、容错审批等推行的改革就难以持续。⑦现有研究主要针对具体的行政审查强度标准进行⑧，而对低强度行政审查协同性这样的基础问题尚鲜有触及。从发展趋势看，无论是从“传送带模式”到“红灯理论”再到“绿灯理论”的转换⑨，还是“行政过程论”的风行，都揭示了行政法学研究重心从立法、司法向行政的转移。⑩有关低强度行政审查协同性的研究就是这样一种以行政为中心、力图揭示行政运行机制的研究。该研究也是功能主义与规范主义方法的实践过程。功能主义将法律视为政府机器的一个组成部分，其主要关注点是法律的规制和便利功能，并因此而注重法律的意图和目标，并采取一种工具主义的社会政策路径；而规范主义强调法律的裁判与约束，“并因此而关注法律的规则取向和概念化属性”。(11)就低强度行政审查而言，可将功能主义与规范主义结合，从更深层次完整理解其制度协同性。功能主义层面，低强度行政审查主要服务于提高效率，且可从“放管服”改革需求角度得到进一步解释；规范主义层面，由于结构性制约，低强度行政审查的出现有其必然性，且配套的事中、事后监管可进一步补强其协同性。要确保低强度行政审查制度的顺利运行，理解其协同性是基础，还需辅之以配套制度改革。若司法审查与行政执法责任制对低强度行政审查不认可，会倒逼行政机关与执法人员提高审查强度，低强度行政审查制度也就被虚化了。

      二、基于提高行政效率的协同性

      以书面审查、告知承诺、容错审批等为代表的带有消极监管色彩的改革举措(12)，尽管形式上有一定法律依据，但毕竟属公共政策导向的制度创新，在基本原理上与传统行政法体系存在隔阂。当前，我国行政监管改革的波及幅度与类型变化，早已远远溢出法释义学范畴，因此，在探寻行政合法性的同时，也需更多关注行政活动的有效性，不断拓宽行政法疆域。(13)党的二十大报告指出：“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”行政机关在依申请行政行为领域采用低强度行政审查的协同性，首先基于提高效率。这不仅包括显而易见地降低审查强度所带来的提高相对人效率，还包括提高行政效率。