“非对称权责”结构与社区属地化管理

作 者:

作者简介:
陈家建,南京大学社会学院教授,主要研究方向为组织社会学、城乡社会学;张洋洋,中共蒲江县委城乡社区发展治理委员会。

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内容提要:

本文以社区安全监管工作为研究对象,讨论基层社区在属地化管理中的运行机制。属地化管理是中国地方治理的基本框架。但是,与一般的组织不同,中国地方的属地化管理具有权责不对称的结构性特点,而且,越到基层权责不对称程度越高。作为最底层的公共治理单元,社区在属地管理中具有重要意义,但权小责大的结构性特点让社区在属地化管理中面临尴尬处境。比如,在安全监管中,一方面,社区面临自上而下的责任压力;但另一方面,由于权力缺失和资源不足,导致社区在安全监管中难有作为。在此情形下,社区对安全监管的政策执行结果出现多样化的特征。同时,属地管理的方式情境化,会采用人情关系、合作交换、权威借用等方式开展工作。对社区属地化管理的研究,是理解中国地方治理和社区运行的重要主题。


期刊代号:LC2
分类名称:社会学评论
复印期号:2021 年 03 期

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      属地化管理,是把行政区域划分为一个个的“块”,赋予“块”政府对所辖地区统筹管理的权力,同时承担治理责任(周振超,2009)。从传统到当代,属地化管理都被认为是中国地方治理的最基本原则,也是央地关系、地方政府运行机制的核心框架(朱光磊,2008)。在属地化管理原则下,中央掌控人事权,任命地方政府的负责人,但不直接负责地方的具体事务,而是由地方政府负责人综合统筹。属地化管理,要求地方具有灵活治理的权力,但同时承担属地治理的责任和风险。

      以往对属地管理的分析一般是研究央地关系,中央政府作为一级委托方将权责打包给地方政府(通常是省级)。实际上,属地管理是一个层级结构,地方政府也相应将属地化原则实施到再下一级单位。属地的层级管理传导了央地关系的基本结构,但在地方化过程中,也因为治理框架的具体条件,产生了诸多地方性特征。社区,既是基层自治组织,也是当前中国公共治理的最小单元,成为属地化管理的末端。因此,对社区的属地化管理机制的考察具有重要意义。属地管理对社区运行有着什么样的影响?社区如何应对属地化管理的要求?这是本文所要研究的核心问题。

      一、社区运行机制的问题与研究

      社区的运行机制,在制度定位和实践机制方面存在张力,具有自治与行政的双重属性。社区成立居民委员会,其法律地位是居民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织①。按照自治组织的要求,社区的运行机制应该是区域内居民集体决策,自行管理本社区的公共事务和公益事业。自治组织也承担一部分政府行政事务,不过只是对政府的协助(李友梅,2014)。因此,有学者主张,社区的运行应该是回复到制度定位,通过居民公共协商和自主决策,构建公共事务管理体系的基础(徐勇,2015)。但另一方面,既有研究普遍观察到,作为最基层的公共治理单元,行政化又是社区治理的变化趋势,“社区两委”在实际运转中早已脱离其基层自治组织的法理属性,褪变为国家政权的末梢环节,扮演着国家代理人的“准政府”角色。尤其在大城市,随着经济社会转型而累积起来越来越多的社会公共问题,上级政府往往把大量政治性事务和行政工作以责任包干的方式分配给社区两委,社区成为政府在基层职能延伸的工具和落脚点(向德平、申可君,2013)。街道与居委会之间形成了一种“类科层体系”的纵向组织关系(金桥,2010)。

      在压力型体制下,社区承接自上而下的行政任务,其运行机制出现三方面的较为核心的组织学特点:任务化导向、综合性治理、组织内卷化。

      首先,在运行导向方面,社区以完成上级任务核心,成为行政体系中的基层执行者。社区治理,面对多维的目标,但当前的社区运行,多重议题只有“任务化”之后才会进入社区实际工作议程。在任务化导向的特征下,社区自主运行的空间有限,大部分的工作都是上级布置安排,才能在社区中推行(吴晓林、张慧敏,2016)。特别有趣的是,近年来的治理创新倡议社区还权赋能,但就是“回归自治”,也变成上级政府布下的任务要求社区完成,且形成了系列考核指标(邓国胜,2013;毛丹,2017)。

      其次,社区运行呈现出综合性治理的典型特征,即面对任务压力时,社区会综合调动各种资源完成目标。居民自治、社会服务、群团发展等都是社区治理需要处理的议题,这些治理议题都需要社区发展专业化的能力。但因为资源有限,且自上而下压力增加,只能统筹资源,以完成任务为主。组织研究当中,将这样的现象称之为“拼凑应对”(Lindblom,1959)。综合性治理提升了社区完成任务的能力,但限制了服务专业化的发展(陈家建、赵阳,2019)。

      最后,社区治理的体制机制不断改革创新,但总体上却是不断行政化组织结构,产生了“组织内卷化”的现象(何艳玲、蔡禾,2005)。近年来,社会治理创新成为基层发展的议题,社区还权赋能、公共服务外包、居民议事制度等创新层出不穷(魏礼群,2011;葛天任、李强,2016;陈鹏,2016),但这些治理创新,很多是在行政压力的推动下形成,也强化了社区行政化管理体系(杨敏,2007;黄晓星等,2018)。

      总之,既有研究对社区运行机制具有较多的呈现,已经在经验层面大体描绘出了当前社区治理的概貌。但各种研究的系统性、理论性较为缺乏,呈现出的多是零散的经验现象,解释性分析不足。而且,仅就社区分析社区问题,解释视角有限。中国的社区嵌入于整个国家治理的体系当中,其运行机制也受制于整体性的治理格局。需要放回到自上而下的治理体系中,才能有更系统全面的理解。因此,本文将从国家治理最基本的组织原则——属地化管理——来理解社区所扮演的角色,以及这样的组织格局对社区运行特征的影响。

      二、属地化管理体系与社区运行

      属地化管理,是组织结构当中重要类型。通过区域划分,委托方将治理权责让下级代理,通过固定或者分层的方式分享收益。属地化管理是一种代理人负责制,委托方只考核下级负责人,而不直接参与属地事务(威廉姆森,2011)。对于委托方,属地化管理成本低,不承担直接管理责任与风险。在国家治理中,属地化管理的形式盛行于前现代社会,比如西欧的封建制,封建主在领地内有充分的管理权限。中国虽然很早就实行了中央集权,但除了人事权,地方治理仍然是属地化,地方官具有极大的管理权限,形成了一种“简约治理”的模式(周雪光,2011)。这样的治理形式让中央的一统性可以与地方治理的多样性结合,因地制宜地有效治理。即使到了当代,在行政发包制的模式下,经济发展、安全生产、社会稳定等诸多领域,仍然是打包给下级全权管理,上级只需问责下级党政首长,而不必直接参与(周黎安,2014)。因此,中国的地方官常常是具有非常大的权力,这正是属地化管理的内在需求(周黎安,2008)。

原文参考文献:

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