法律监督机关  

作 者:

作者简介:
黄明涛,武汉大学法学院副教授,法学博士。

原文出处:
清华法学

内容提要:

人民检察院作为国家“法律监督机关”而在立法上被正式认可,最早是在1979年,之后被“八二修宪”所确认,并将这一宪法地位延续至今。“法律监督机关”这一概念的法定化,虽反映了新中国成立之初检察院“一般监督”体制的残余影响,但作为一个宪法概念,其规范意义并不确定。“八二宪制”之下,检察院的具体职权发生了显著变迁,新近的监察体制改革更导致其宪法地位出现重大转折,因而与“法律监督机关”之性质定位形成进一步的紧张关系。根据现行宪法的明文规定与内在精神,公权力监督应作体系化、法制化建构,作为“法律监督机关”的人民检察院是当前公权力监督体系之中的一个必要环节,但今后仍须以其监督对象与监督手段之专门性来持续证立其宪法地位。


期刊代号:D411
分类名称:宪法学、行政法学
复印期号:2021 年 01 期

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      一、问题的提出

      二、“法律监督机关”的法律化

      三、作为宪法规范的“法律监督机关”及方法论检讨

      四、“八二宪制”下的检察院:性质与职权之间的紧张关系

      五、从“法律监督”到“检察监督”:不止于概念整合

      一、问题的提出

      《宪法》第134条规定,人民检察院是国家的“法律监督机关”。多年来,关于这一宪法定性的含义,理论界、实务界莫衷一是。中华人民共和国的检察机关在制度渊源上受到苏联检察体制的重要影响。然而,一方面,“八二宪法”所奠定的体制,比之于共和国建立之初,本就发生了重大变化,如何评估苏联理论与实践对当前宪制的影响是极为复杂和困难的工作;另一方面,“八二宪法”实施以来,我国检察机关的机构建制、职权范围和工作重点一直处于发展变迁之中,使得机构性质更受争议。

      国家监察体制改革以来,检察制度经历了新一轮“自我定位的危机”。①在最新的结构性宪制变迁中,宪法修正案并未触及“人民检察院是国家的法律监督机关”这一表述,而《检察院组织法》在时隔39年之后的首次修订,也同样不改变“法律监督机关”的定位(第2条)。检察机关仍有机会去证明,其在“八二宪制”下,是一个不可或缺的国家机关。

      由此本文打算探讨,宪法上“法律监督机关”的规范意义是什么?宪法文本上一以贯之的概念表述与检察院具体职能的复杂变迁之间,如何实现理论上的融贯自恰?我们或可进一步反思,在国家宪制结构变迁的背景下,检察机关作为监督者的机构正当性与前景又如何?

      二、“法律监督机关”的法律化

      (一)从“1979检察院组织法”到“八二宪法”

      2018年10月,《人民检察院组织法》进行了修订。修订后的第2条规定,“人民检察院是国家的法律监督机关”,这延续了过往的规定,也与宪法上的表述一致。其实,新中国成立以来,第一次在法律文本上将检察院规定为“法律监督机关”,是在1979年。那一年7月通过的《人民检察院组织法》(以下简称“1979检察院组织法”)第2条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。“八二宪法”“接纳了”1979检察院组织法在“检察院性质”这一问题上的“规范决定”。②

      1979年的立法选择是值得高度重视的。在1954年颁布的——新中国最早的——检察院组织法当中,并没有关于检察院属于何种机关,或具有何种性质、地位的一般化的条文表述。1954检察院组织法第一章为“总则”,共7条,概括地确认了检察院的设置、内部组成、职权类型、工作方式和问责方式等内容。关于最高检的职权,该法第3条采取了列举检察权行使对象的立法例——对于“国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权”;第4条列举了地方各级人民检察院得行使的具体职权,但转而采取了“实行监督”(第4条第1-5项)而非“实行检察”的措辞。③然而到了1979年,“国家的法律监督机关”这一高度概括、凝练的术语被置于新法总则第1条之中(具体职权则在其他条文中予以规定),这就必然要求我们去思考检察院这一重要国家机关的属性以及与其他国家机关的关系,这对于如何理解其内部架构、具体职权、工作方式等问题,有重大影响。

      最高人民检察院孙谦副检察长曾有感言:“……过去的30年中,‘监督’二字在检察理论上引起的争议可以说是检察理论研究中‘永恒的主题’。各种学说纷呈,大量的词语交织、缠绕,剪不断,理还乱。”④王志坤指出,“法律监督不是一项职权,检察权才是,但检察权不过是‘检察机关的职权’的略语,是一系列属性不同的权力的总和,检察权的行使体现为法律监督”。⑤洪浩教授认为,我国“从宪法的高度规定检察机关作为国家法律监督机关的地位,而实质上检察机关只从传统公诉权实施方面履行其国家职能”。⑥田夫早前指出,“法律监督权”是一个“伪概念”,⑦之后,他进一步将检察院定性为“主要是一个刑事司法机关”。⑧可是,张军检察长在2019年两会上所作的工作报告中非常倚重“监督”概念,将检察院的工作分解为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼之“四大检察”,同时又称其为“法律监督总体布局”;此外,他也使用了“检察监督”⑨这样的词汇。

      就当前而言,理论界的主流认识并不赞同“作为一种权力的法律监督权”。但值得澄清的问题是,“法律监督机关”这一宪法用语,是否隐含了被具体列举的法定职权以外的、体现了“监督”的某些权力,从而为检察院在当下的实践以及未来——包括借助立法、修法的方式——的发展,提供了宪法层面的规范支持?

      (二)“一般监督”之惑:苏联体制与中国经验

      “法律监督”在新中国建立之初就已经出现于法律语汇之中。有研究指出,“法律监督”一词在1950年前后迅速形成共识、并用以指称苏联检察之定位,尽管苏联人在当时并不使用这一概念、或者说不在专门术语的意义上使用。⑩从内涵上看,法律监督在当时所指的就是“一般监督”,而“一般监督”则是源于苏联的概念。“在苏联,一般监督既是指检察机关的一项职权,也是进行检查监督的一种方法……作为检察机关的一项职权,它的监督对象包括国家机关、国家机关工作人员和全体公民”,(11)具体讲,是对“违反法律而尚未构成犯罪的行为,包括行政机关的违法决定、命令和措施,以及国家机关工作人员的违法行为”(12)实行监督。作为一种监督方法,是指苏联检察机关会通过一般性的检查(13)活动发现违法(犯罪)行为,然后予以处理。简而言之,一般监督就是监督对法律之遵守:维护法律的统一、正确实施,保障法制的统一和巩固。

      具体到我国的情况是,新中国检察机关的创建“既无组织基础,又缺乏工作经验,人们对检察工作的重要性和必要性知之甚少,甚至出现了检察机关‘可有可无’的说法”。(14)根据王桂五的回忆,有人认为,法律上规定一般监督有好处,地方政府机关的决定有错误时,同级党委可以纠正,必要时可以用检察方式进行纠正;有人认为,一般监督应备而少用,备而待用,仅在发生分裂国家政权等重大案件时,由检察机关行使一般监督的职权;有人干脆认为,法律上的规定是因为缺乏经验的情况下抄袭了外国的东西,不适合中国的情况,一般监督是检察院做不了的,应当修法予以废除。(15)彭真在主持1954检察院组织法的起草工作时,对于“一般监督”持慎重态度,就监督对象而言,他认为检察署(组织法通过前的机构名称为“检察署”)不是什么都管。(16)最终定稿的1954检察院组织法,仍然体现了一般监督的立法旨趣,但可以肯定的是,这是检察制度草创时期,在相关理论认识极不统一、实际经验也高度缺乏的背景下,勉力完成的一部法律。(17)

原文参考文献:

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