《宪法》第31条“特别行政区”一词由来及其规范内涵

作 者:

作者简介:
韩大元,中国人民大学法学院教授,法学博士。

原文出处:
华东政法大学学报

内容提要:

在基本法的理论中,学界对基本法规定的中央与特别行政区的关系、特别行政区高度自治权,以及相关的宪法与基本法关系等问题给予了广泛关注,积累了不少研究成果。但对《宪法》第31条中的“特别行政区”一词的语义和规范含义则缺乏必要的关注。“特别行政区”一词写入1982年《宪法》第31条有着特殊的修宪背景,其规范内涵的分析要遵循历史解释的立场,将“特别行政区”概念作为分析基本法体系的基础范畴。《香港基本法》是《宪法》第31条的具体化,由于其不同条文中出现的“特别行政区”在解释方法上各有特点,需要根据不同章节和条款加以类型化分析,并根据社会变迁不断丰富和完善“特别行政区”一词的内涵。


期刊代号:D411
分类名称:宪法学、行政法学
复印期号:2021 年 01 期

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      一、问题的提出

      二、“特别行政区”一词的由来

      三、“特别行政区”入宪背景

      四、“特别行政区”的内涵

      五、结语:变迁中的特别行政区概念

      一、问题的提出

      1990年4月4日,第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,并通过全国人民代表大会《关于设立香港特别行政区的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出:“第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第三十一条和第六十二条第十三项的规定,决定:一、1997年7月1日起设立香港特别行政区。二、香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛,以及所辖的岛屿和附近海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。”这是《宪法》第31条和第62条第13项的具体化,明确了全国人大设立特别行政区的宪法依据。

      1997年7月1日零时,中华人民共和国香港特别行政区政府成立,自此,“一国两制”“港人治港”“高度自治”的基本方针在香港正式实施,历经150多年英国殖民统治的香港进入历史的新纪元。同时,《中华人民共和国特别行政区基本法》开始实施,7年前依据《宪法》第31条设立的特别行政区正式运行。随着基本法的正式实施,香港迈入由宪法和基本法共同构成的宪制秩序。因此,2020年不仅是《中华人民共和国特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》或《基本法》)颁布30周年,同时也是全国人大决定设立特别行政区30周年。1982年宪法将“特别行政区”一词写入其中并使之成为构建特别行政区制度的基本元素。作为富有历史脉络的法律概念,特别行政区体现了中国共产党对制度文明与和平价值的追求,彰显了中国的制度特色与时代特色。根据《宪法》制定的《香港基本法》中“特别行政区”一词获得了更加多样化的内涵,成为集中体现“一国两制”精神的最具标志性话语。中国作为社会主义国家,社会主义制度是国家的根本制度,但为了实现祖国的统一,在个别地区可以实行另外一种生活制度,即资本主义制度。香港基本法以“一国两制”为指导方针,把国家对香港的各项方针、政策用基本法律形式规定下来。①《香港基本法》制定30年来,为香港的繁荣和稳定、为“一国两制”的成功实践提供了坚实的法律保障。

      二、“特别行政区”一词的由来

      《宪法》第31条规定:国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一条为全国人民代表大会设立特别行政区提供了宪法依据,同时为全国人大决定在特别行政区实行的制度奠定了法律基础。那么,为什么《宪法》第31条采用“特别行政区”这一名称?考察相关历史文献可知,“特别行政区”一词可追溯到陕甘宁特区,经历了20世纪50年代初的“特别行政区”到1979年经济特区的设立,最终由1981年1月的“叶九条”正式确立。

      (一)陕甘宁“特区”政府

      中国第一个苏区诞生于1927年11月。南昌起义失败后,彭湃分别在广东的陆丰县、海丰县成立了县苏维埃政府。中国苏维埃政权的建设从此开始。1931年11月5日中共中央提出《关于宪法原则要点》,第17条指出“宪法任务在于保证苏区工农民主专政达到全国胜利,并转变到无产阶级”。②1937年5月25日,为了增强抗战力量,中央政府西北办事处决定选举全边区的各级议会,建立普选的抗日民主政权。9月6日,根据国共两党关于国共合作的协议,中国共产党将陕甘宁苏区改为陕甘宁边区,并成立边区政府,它是一个自治性的地方政府,是国民政府行政院直辖的一个行政区域。9月12日,陕甘宁边区政府发布《重新划分边区行政区划》的训令,重新划分陕甘宁边区的行政区划。9月20日中共中央将西北办事处改为陕甘宁特区政府,作为“中华民国”政府管辖的一个省级特区政府。③同年11月10日,边区政府发布通令,将边区改成“陕甘宁特区”。11月22日,《中共陕甘宁边区委员会关于进行特区政府民主选举的指示》中,强调这次选举运动的方针是“使特区成为抗战与民主的模范区域”。④

      陕甘宁特区是中国共产党领导的革命根据地,解放战争开始后被蒋介石政府宣布为非法叛乱区域。1949年10月1日中华人民共和国成立后,陕甘宁边区的建制被撤销。从陕甘宁边区到陕甘宁“特区”的变化,反映了中国共产党在抗日战争时期采取的灵活政策,为统一国家内特定区域实行不同制度积累了必要的经验。

      (二)“特别行政区”一词最早出现于1953年

      早在20世纪50年代初,中共领导人在考虑解决台湾、香港问题时,力求突破西方传统的制度模式,努力消除制度之间存在的张力,寻求以和平方式解决历史遗留问题。据文献记载,“特别行政区”一词最早出现在1953年2月13日邓小平代表中共中央起草给华北局的电报。电报中说:“中央同意马尾港至琅岐岛沿江地划为特别行政区。”⑤1949年12月,马尾港隶属福建省第四专区,驻地林森县。1950年复名闽侯县,属闽侯专区二区。1953年华北局给中央写报告,要求从马尾港到琅岐岛划为特别区域,实行特殊政策。为了支持华北局创新的工作思路,中央同意报告的内容,把实行特殊政策的特别区域叫“特别行政区”。到了2009年,福州经济技术开发区从马尾扩区至琅岐岛,面积扩大了33平方公里。而从目前的档案资料中,还无法确切了解当时决定“特别行政区”名称的具体决策过程,但至少可以看出中共领导人从实际出发,具体问题具体分析的工作思路与方法。

原文参考文献:

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