论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位

作 者:

作者简介:
胡锦光,法学博士,中国人民大学法学院教授。

原文出处:
法学家

内容提要:

合宪性审查主体是合宪性审查制度的核心问题,更是推进我国合宪性审查工作必须解决的首要问题。要积极稳妥推进我国合宪性审查工作,必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系,确定各自在合宪性审查机制中的职能定位,理顺它们在合宪性审查机制中的相互关系:全国人大是独立的、最高的、拥有完全合宪性审查权的主体;全国人大常委会是独立的、日常性的合宪性审查主体;全国人大宪法和法律委员会是协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的机构,应当拥有一定的独立的合宪性审查权;全国人大常委会法工委负责合宪性审查的“过滤”工作,接收法律文件的备案、审查“要求”、审查“建议”及进行合法性审查、适当性审查,在穷尽合法性审查后移送宪法和法律委员会进行合宪性审查;其他接收规范性文件备案的主体,应将需要进行合宪性审查的规范性文件移送宪法和法律委员会。


期刊代号:D411
分类名称:宪法学、行政法学
复印期号:2021 年 01 期

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      一、问题的缘起

      合宪性审查主体是合宪性审查制度的核心问题,①更是推进我国合宪性审查工作必须解决的首要问题。②合宪性审查程序、合宪性审查对象、合宪性审查原则、合宪性审查决定的类型与效力等均是围绕着合宪性审查主体的宪法性质、宪法地位和行使职权的方式而确立起来的。③

      域外其他国家合宪性审查主体问题相对简单。其原因有三:(1)合宪性审查主体的宪法性质、地位及机构设置上单一。大陆法系国家,通常在国家机构体系中设立专门的机构进行合宪性审查:德国模式下,合宪性审查主体为单一而独立的宪法法院,呈集中式;④法国模式下,合宪性审查主体为单一而独立的宪法委员会,也呈集中式。英美法系国家多采用美国式,在美国模式下,合宪性审查主体为审理具体案件的普通法院。有的国家仅限于最高法院,有的国家则是所有普通法院。即便是所有普通法院,作为合宪性审查主体的普通法院之间的关系适用法定的案件管辖分工的审级制度,因此,最终发挥作用的仍然是最高法院。⑤(2)合宪性审查主体职能单一。大陆法系国家的宪法法院或宪法委员会的主要职能是合宪性审查,其他的职能也主要限于宪法上的争议,⑥仅在特殊情况下才拥有合法性审查的权能。⑦英美法系国家的普通法院虽既拥有合法性审查的权能,也拥有合宪性审查的权能,但除其以外的其他国家机关并不拥有此两种权能。因此,合宪性审查主体与其他国家机关在权能分工上非常清晰,是以单一的身份面向其他国家机关,与之形成相应的宪法关系。(3)合宪性审查主体具有完全独立的地位和合宪性审查权。宪法法院或者宪法委员会是宪法设立的“低于宪法而高于其他国家机关”的独立的国家机关,其主要职能就是进行合宪性审查,并不需要其他机构或者组织予以协助;英美法系国家的普通法院是三权分立体系中一个独立的分支,其在完成司法裁判职能过程中,也是独立行使权力而不需要其他机构或者组织协助。

      相较之下,我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位就成为一个较为复杂的问题:(1)基于我国特有的政治理念和宪法制度,建立了由作为最高国家权力机关及其常设机关的全国人大和全国人大常委会行使合宪性审查权的体制。⑧它们之间在合宪性审查上的职能分工是什么?(2)而又因该两个国家机关不可能进行具体的合宪性审查工作,形成了由其他机构协助进行具体的合宪性审查的格局。那么,合宪性审查主体与协助机构之间各自的职能定位是什么?(3)在我国特定制度背景下,形成了五套规范性文件备案审查机制:⑨全国人大常委会对法规和司法解释⑩进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级其他国家机关的决定、命令进行备案审查;党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查;中央军委对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。(11)那么,这些备案审查主体是否都有权进行合宪性审查?如果没有合宪性审查权,其与全国人大及其常委会、全国人大宪法和法律委员会(以下简称“宪法和法律委员会”)、全国人大常委会法制工作委员会(以下简称“法工委”)的职能分工是什么?(4)法工委作为全国人大常委会的工作机构,代表全国人大常委会对法规司法解释备案审查,对国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会(以下简称“五大主体”)提出的要求进行合宪性审查,(12)对组织或者公民(13)提出的建议进行合宪性审查,其与全国人大常委会的职能分工是什么?其与宪法和法律委员会的职能分工是什么?(5)全国人大是我国的最高国家权力机关、全国人大常委会是全国人大的常设机关,进行合宪性审查是其职权之一,行使这一职权与其他职权特别是对其他国家机关的监督权如何区分?

      而另一方面,《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》)、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》(以下简称《全国人大常委会议事规则》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及委员长会议制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》对合宪性审查机制中不同主体的职能定位并不清晰和明确,有的规定之间甚至存在抵牾,(14)实践中的做法也与相关法律规定不相一致,(15)同时,学界对上述问题亦存在较大争议。尤其是,在2018年通过修宪设立“宪法和法律委员会”以后,相关的法律未能因应修宪精神及时进行修改。

      笔者认为,要落实党中央提出的“依法治国首先是依宪治国、依法执政首先是依宪执政”的精神,维护宪法的权威和尊严,保证国家法制的统一,积极稳妥推进我国合宪性审查工作,必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系,落实修宪精神,确定各自在合宪性审查机制中的职能定位,理顺不同主体之间在合宪性审查机制中的相互关系。

      二、全国人大在合宪性审查机制中的职能定位

      《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第62条规定,全国人大监督宪法的实施。在党的十九大报告首次提出“合宪性审查”概念之前,学界通常将“监督宪法的实施”简称为“宪法监督”,并将其与“违宪审查”概念互换使用。(16)十九大报告使用的表述为“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。其中,既出现“宪法监督”,又出现“合宪性审查”,将两者并用,显然,两者并不是等同关系。笔者认为,合宪性审查是监督宪法实施的一项重要内容,宪法监督包含了合宪性审查。(17)据此,全国人大获得了合宪性审查权。

      全国人大拥有独立的合宪性审查权。全国人大作为宪法设立的具有独立地位的国家机关,其合宪性审查权必然是独立的。即由其对法律文件是否符合宪法作出独立判断,并独立地作出决定。

      全国人大拥有最高的合宪性审查权。依据宪法规定,除全国人大外,全国人大常委会也拥有合宪性审查权。基于全国人大与全国人大常委会之间的宪法关系,全国人大的合宪性审查权要高于全国人大常委会的合宪性审查权:(1)全国人大有权审查全国人大常委会制定的法律及具有法律性质的文件;(2)全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会作出的合宪性审查结论。

原文参考文献:

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