集体经营性建设用地入市税费征收现状及体系建设研究

作 者:

作者简介:
曲卫东,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,quwd@ruc.edu.cn;闫珍,中国人民大学公共管理学院博士研究生,yanzhen1124@163.com。

原文出处:

内容提要:

党的十九大提出加快中国社会主义新农村建设的发展目标,实现这一目标的关键是要消除城乡土地管理的二元体制,构建统一无差别的城乡建设用地市场,全面推进集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地入市面临着多重挑战,本文聚焦于集体经营性建设用地入市税费问题展开研究,选取大兴区、德清县、郫县、海城市、南海区作为典型区域,对比分析各试点地区在税费征收等方面的异同,详细设计了土地入市的税费征收体系,以期为我国全面构建集体经营性建设用地入市税费体系提供参考。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2020 年 01 期

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      集体经营性建设用地入市作为“三块地”改革的重要内容之一,对于促进土地资源有效配置、破解城乡二元制经济发展模式具有重大意义。集体经营性建设用地入市的理念是随着时间不断深化和完善的,2008年第一次提出符合规划的农村集体经营性建设用地可以和国有土地享有平等权益[1],2013年有条件地允许农村集体经营性建设用地在出让、租赁、入股时与国有土地入市同权同价[2],2015年选取33个县(区)进行三块地改革试点[3]。为了协调国家、村集体和农民个人的土地增值收益分配问题,2016年提出试点区域应征收一定比例的土地增值收益调节金[4]。2017年10月,出于深化试点区域探索程度和合理安排《土地管理法》修订工作的需要,33个试点地区集体经营性建设用地入市工作延长一年至2018年12月31日[5]。2018年12月,国务院总结三块地改革经验时,建议进一步明确集体经营性建设用地入市条件,赋予入市土地和同类国有建设用地相同的最高使用年限[6]。

      作为一项重大的社会改革活动,集体经营性建设用地的入市探索工作受到了学术界的密切关注。其中,土地增值收益分配问题是当前集体经营性建设用地入市环节研究中最核心的,各方争论不休,尚未形成统一观点。对于土地增值收益的归属,学术界存在“涨价归公论”“涨价归私论”和“公私兼顾论”三派观点[7]。在实际操作中,政府接受了“公私兼顾”的观点,在保证集体和农民个人土地增值收益的同时,政府对土地入市增值收益征收一定比例的费用和税收,最终形成了政府、集体及农民个人共享土地增值收益的格局。在入市过程中,政府征收的费用主要是土地增值收益调节金,征收的税收是增值税及附加税费、土地增值税、企业所得税、契税以及印花税等。

      具体来看,首先,对于土地增值收益调节,围绕征收比例、分配范围、影响因素、存在问题等方面已经开展了较多讨论。在征收比例方面,建议依据出让农村集体经营性建设用地取得的净收益金额,土地增值收益调节金应采取超率累进方式征收[8];在对川渝地区数据进行测算后,则发现农民集体获得的土地增值收益应占到土地最优利用途径市场价格40%~60%[9]。在土地增值收益调节金分配方面,提倡设置差异化的土地增值收益调节金,先实现市(乡镇、村)的收益平衡,后续再推进跨地区的土地增值平衡[10]。在影响土地增值收益分配因素研究上,学者根据七个试点地区入市土地收取的调节金进行测算,发现土地征收成本和开发成本比值、区域土地开发出地率、土地级别、土地规划范围是影响当地调节金收取比例的关键因素[11]。当然,目前土地增值收益调节金征收过程中存在不少问题,还需要进一步明确调节金的法律性质、计征基数、集体提留收益用途,并测算地方政府在土地增值中的投入比例[12-13][14]46。

      其次,对于土地入市的税收方面,部分学者提出了一些前瞻性的观点,目前各家观点比较分散。有的学者提出可以在土地制度改革探索的过渡阶段,推进土地税制改革,从宏观角度化解土地入市收入分配中的矛盾,具体包括对集体建设用地和地上建筑物征收不动产税、改革现有流转环节中的土地增值税[15-16]。也有学者提出可以在土地出让环节继续采用增值收益调节金方式,在转让环节利用土地增值税替代增值收益调节金[17]。同时,不少学者指出土地增值收益调节金法理依据不足,建议入市环节增设新税种——集体土地入市所得税[14]51,或以税收代替调节金[18-19],还特别强调再次流转环节中应采用“征税+市场主体自治”的收益分配方式[20]。

      可以看出,当前针对土地增值收益调节金的讨论是比较全面的,而对集体经营性建设用地入市应缴税收的观点比较零散,主要形成了两条共识,即强化税收在增值收益分配的作用、确立以土地增值税为主的集体土地入市税收体系。系统性研究集体经营性建设用地入市费用和税收及税费征管体系建设的研究比较有限。这主要是由于我国现行法律均以城市国有土地为出让对象,缺少针对集体经营性建设用地入市税费的法律规定,试点期间33个县市对农村集体土地产权制度改革涉及的契税、印花税以及其他税种多采取暂不征收的做法。本文一方面围绕五个有代表性的试点区域研究土地增值收益调节金的相关问题,另一方面也对后期在全国推广集体经营性土地入市可能涉及和需要补充的税收征管进行系统设计。

      二、集体经营性建设用地入市改革试点的税费概况及其特点

      本文选择了五个试点地区探讨集体经营性建设用地入市的税费情况,这五个试点县市分别位于中国首都、长江经济带、西南地区、东北地区、珠三角经济带,具有广泛的代表性。

      (一)北京市大兴区

      大兴区政府将大兴区分为南北两部分,在区域内部采用差别化的调节金征收政策。其中,北部村镇更靠近北京城区,经济发展程度较高,北部村镇的调节金征收比例设定为12%,南部村镇则设定为8%。

      西红门镇是大兴区最早进行集体土地入市探索的村镇。根据北京市人民政府网站的公示信息,2016年1月西红门镇2号地小B(2-004)地块作为入市试点改革首例上市地块入市交易,总用地面积约40亩,土地使用权已变更登记至集体联营公司,通过挂牌拍卖的形式成功上市,最终由北京赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元取得,该地块将开发建设成青年创投中心。实地调研中发现,由于该宗土地入市时大兴区集体土地入市工作尚处于探索阶段,获得的土地出让收入并未严格按照12%收取土地增值收益调节金,当地区政府只收取了土地出让收入的10%作为土地增值收益调节金,给予农民个人收入占土地出让收入的比例为10%,偿还银行贷款占土地出让收入的30%,偿还前期腾退费用占土地出让收入的30%。其中,土地增值收益调节金由区级国土部门收取,并上缴至区财政局,在全区统一使用。

原文参考文献:

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