返场、控制与捆绑:乡镇干部的压力源及其解释

作 者:
杨磊 

作者简介:
杨磊,华中科技大学公共管理学院讲师,yanglei420@126.com。

原文出处:

内容提要:

乡镇干部在基层治理中的角色经历了从边缘到中心的转换,却未能改变被上下挤压的弱势地位,这源于治理结构和过程中隐匿的制度逻辑:一方面,国家返场需要乡镇干部代理更多乡村公共事务,科层体系等级化运转的体制性压力都传导到乡镇,乡镇干部面临着自上而下的精密化技术控制;另一方面,悬浮化的乡镇政权依靠干部下乡、包村、入户等形式再次下沉,乡镇干部既要硬性地完成科层组织上端各部门转移下来的中心工作,又要软性地在治理实践中协调利益关系和服务村民,面临着组织动员难、政策攀比、农民反制等自下而上的捆绑。乡镇干部被上下挤压是体制性压力转移、技术控制和乡村事务捆绑相互作用的结果,折射出国家返场后乡镇政权运作负担过重和乡村自主治理能力弱化的困境。应重构基层治理结构和技术治理体系,为乡镇干部从结构层面释放压力和技术层面减负,从体制性压力、技术控制和繁杂的形式主义中解脱出来,激发乡村社会内生的治理能力。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2020 年 01 期

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      随着大规模的国家治理任务下沉到基层,尤其是在以精准扶贫为主线的农村中心工作中,乡镇干部扮演的角色和工作生态受到了极大的关注,社会各界逐渐认识到这样一个问题:在倒金字塔形的组织体系下,国家治理的“千条线”大多要依靠乡镇干部这“一根针”来完成,乡镇干部在科层体系中承担着极为繁重的工作。在这样的时空背景下,社会各界注意到了乡镇干部在基层治理中面临的压力,这个干部群体回到了基层治理的焦点和中心。学术研究更多关注乡镇政权运作及其改革等显性问题,在重结构、轻过程的研究范式中,乡镇干部工作的真实生态很少受到关注,对乡镇干部行为的研究多被放置在地方政府行为的整体性分析框架中。那么,如何理解乡镇干部被上下挤压的工作困境呢?本文试图在纵向历史角度对乡镇干部角色变迁理解的基础上,利用“结构一过程”相融合的分析视角,刻画出乡镇干部被上下挤压的过程,揭示乡镇干部面临这种挤压的内在逻辑。

      一、不同时空下的乡镇干部:角色及其影响

      乡镇建制是国家基层政权建设的产物,它在不同历史时期的属性和功能并不相同。自1983年正式建立乡镇管理体制以来,伴随着国家治理转型和城乡社会变迁,乡镇政府的职能不断变革和调整,乡镇干部的工作生态也发生了巨大变迁。尽管不同地区乡镇干部角色有一定差异,作为中央集权的单一制国家,从乡镇政权运作的制度和组织环境看,乡镇干部工作的真实生态仍具有诸多共性,这个群体在科层体系中属于边缘性群体,主要体现为三个方面。

      第一,组织地位的弱势化。在乡镇管理体制建立的初时,乡镇政府整合了大量人民公社时期的农村管理服务部门,保留了相对比较完整的行政建制。在当时向地方放权的改革背景下,乡镇政府具有“经营型政权”的运作特征,乡镇干部在组织体系中具有一定的自主性[1]。20世纪90年代开始的乡镇改革改变了这种情形,乡镇政府逐渐转变为一个“悬浮型政权”[2]。一方面,农技、水利、畜牧等乡镇农村管理部门撤并,实现了乡镇政府职能精简的目标,却弱化了乡镇干部队伍的服务能力,大量乡镇工作人员在改革中被当作“包袱”甩掉;另一方面,县乡财政体制改革导致了“乡财县管”,县级政府通过垂直化管理控制了能够汲取相应资源的乡镇财政所、税务所、国土所等部门,乡镇企业在市场经济中逐渐丧失活力后,缺乏财政和经济资源支撑的乡镇政府十分脆弱,乡镇干部在组织内部的自主性大大降低。因此,乡镇政府和乡镇干部被称之为“最弱势的政权,最弱势的干部”,这种弱势地位直接体现在正式的组织体系中。

      第二,权力实践的隐性化。取消农村税费对乡镇政府产生了极大影响,彻底阻断了乡镇的资源汲取功能,乡镇政权出现了职能“空心化”问题[3]。职能“空心化”导致国家缺乏具体管道整合和渗透乡村社会关系,从乡村社会活动的空间中大规模退场。按照国家在场理论,国家会利用自身的权力,通过形式化的符号保证乡村社会对作为一种共同体的国家表示认同,加强乡村政权建设和提供公共产品[4]。在国家大规模退场后,乡镇干部的权力实践走向隐性化,乡村仅维持一种低成本、低介入的有限治理模式。在20世纪90年代后的较长时间里,上级政府部门尽管自上而下地转移了不少“硬任务”,乡镇干部仍可以利用基层治理中的“共谋性”和软约束机制,策略性地完成上级组织转移的治理任务[5]。因此,乡镇干部的行为被遮蔽在庞大的科层体系之中,在正式组织治理任务和国家与农民关系中扮演着消极角色。在农村税费改革之后,为了避免卷入复杂的乡村事务和规避与农民发生利益冲突,乡镇干部主动地从乡村治理中退出,以权力实践隐性化降低治理成本和风险。

      第三,群体形象的污名化。在基层治理实践中,乡镇政府是“恶的地方政府”的承受者,以乡镇干部为代表的地方官员被当作一个特殊利益型的“小集团”“小圈子”,他们的行为总是被设定为在执行上级政策时偏离政策目标和在解决地方性事务中侵占其他主体利益的越轨状态[6]。在不同历史时期,乡镇干部的职业形象被严重污名化,处于国家与农民冲突的前沿。例如,乡镇干部是农村税费征收政策的一线执行者,在国家纵向政治分化的治理模式中,农民利用上级政策与基层政府“依法抗争”,乡镇干部则采取各种策略化手段消解农民抵抗,在官民互动的过程中,农民认为与他们打交道的乡镇干部是恶性的国家干部[7]。在农村税费改革后,乡镇干部的工作阵地从农村退出、回到科层组织内部,开始了“白天工作在乡镇,晚上生活在县城”的迁移模式,基层治理出现了脱离群众、农民办事困难和工作纪律涣散等现象。

      乡镇干部的组织地位弱势化和权力实践的隐性化受到了国家治理结构变迁的影响,污名化的职业形象是片面的、不真实的。在基层治理实践中,乡镇人事、财政和机构改革是整个行政管理体制改革试验时间早、范围广和改革力度最大的领域之一,这些改革是推进国家治理转型的必要举措,在缺乏配套性政策的情况下,这些改革却也给乡镇治理遗留下诸多难题,边缘化的乡镇干部缺乏外部支持和话语权,他们在改革中浮沉和被挤压,淹没在被设定为是更重要的改革发展任务中。近年来,不少学者对后农村税费时代的乡镇政权运作进行了分析,指出了乡镇治理中公共产品供给不足、治理任务繁重和服务能力弱化等问题,从治理结构层面揭示了压力型体制对乡镇干部带来的权责挤压。这些研究引起了学界对乡镇治理的再思考,但在整个国家治理的大情景中,始终缺乏一种从过程中的复杂性来理解和重视乡镇干部,对乡镇干部工作的真实生态缺乏深度剖析。

原文参考文献:

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