政府治理效率:当代中国公共管理研究中的大问题

作 者:
高翔 

作者简介:
高翔,浙江大学公共管理学院副教授,gaoxiang0327@zju.edu.cn。

原文出处:

内容提要:

效率是指稀缺资源的优化配置。政府如何提高效率,即运用有限资源完成复杂、多样的治理目标始终是贯穿公共管理学学科发展的核心议题。当前,社会矛盾的性质转变要求更高质量的政府治理,发展观念的变化和人口结构老龄化则进一步凸显了资源的稀缺属性,这些变化都迫切需要政府在治理中更加重视效率维度。与政府作为超大型公共组织的性质相适应,政府治理效率包含了要素资源配置效率、公共品供给效率,以及组织运行效率三个层次的主要内容。知识无边界,学术有分工。公共管理研究效率不是对经济学等其他学科工作的替代,而是重在增加政府治理效率提升的制度供给。具体来看,纵向政府间关系的调整、地方财税体制的建立,以及重点任务与常规治理机制的平衡等理应成为公共管理学研究中的重点议题。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2020 年 01 期

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      效率是公共行政的核心价值,政府治理效率是公共管理领域经久不衰的重大研究议题。作为一门学科,公共行政学形成于19世纪末20世纪初的美国。当时,工业化、城市化进程的推进极大增加了政府职能的数量,社会结构的快速变化则加大了政府履行职能的难度。然而,政党分肥制下的美国政府体量庞大却行动迟缓。它既无力回应工业化、城市化的要求,高效履行城市管理、市场监管等必要职能,也难以提高行政能力,积极应对日益严重的经济垄断和腐败问题[1]。针对这些挑战,威尔逊在1887年发表《行政之研究》(The Study of Administration)一文,认为行政学应当从政治学中独立出来成为一个专门学科,回答“政府能够适当和成功地做些什么”,以及“政府怎样以尽可能高的效率和尽可能少的资源来完成这些事情”两个核心问题[2]。此后,公共行政逐渐独立成为一个以理性、效率为导向的专业领域,政府则通过不断探索优化体制、组织和运行的方式方法提高行政效率。一百多年来,公共行政逐渐向公共管理甚至公共治理转变,泰勒主义的机械效率观也遭遇到了沃尔多民主行政理论等的猛烈抨击,但政府作为公共事务治理中最重要主体的角色没有发生根本变化,对效率的追求也仍然构成了公共管理实践进步与理论发展的关键驱动力。

      当前,政府治理效率更加应当成为中国公共管理研究中的重大问题。这一“重大”来源于中国公共治理中的两个基本特点,一是有为政府的客观事实,二是资源稀缺的外部约束。就有为政府来看,中国政府在经济发展和民生福祉方面都扮演了极其重要的积极角色。一方面,各级政府仍然延续了地方发展型政府的基本形态。改革开放后,各级政府尽管不断在推进简政放权,着力发挥市场在资源配置中的决定性作用,但它们仍然保留了较多经济社会管理权限,深刻影响了土地、劳动力等要素资源的配置方式。另一方面,各级地方政府正在逐步型构服务型政府的新形态。进入21世纪后,各级地方政府顺应经济社会发展的新要求,积极响应中央号召,不断强化自身的公共服务、社会治理职能,用于民生的公共财政支出也在持续攀升。发展型政府与服务型政府的角色特征使得中国政府不仅需要关注政府作为一个组织的运行效率,也需要考察自身职能履行方式对于全社会资源配置效率的长远影响。从资源来看,中国的资源总量不少,政府财政收入也较高,但这些资源相对于中国的人口规模和政府所面临的公共治理挑战仍然较为稀缺。提高政府治理效率是运用有限资源不断满足人民群众日益增长美好生活需要的必然要求。

      效率在公共管理领域也是一种饱受误解,并且在实践中极易被遗忘、忽视的价值。无论是在治理实践还是在学术讨论中,效率都非常容易被理解为投入-产出比衡量的机械效率,被认为是与民主、平等、公正等相对立的价值。但是,假如我们放弃投入-产出比的量化测度方式,效率作为一种准则又似乎缺乏实质性的指导意义。在当代中国的公共管理研究中,我们该如何理解、研究政府治理效率呢?

      二、国家治理能力现代化视阈中的政府治理效率

      改革开放后的较长时间内,中国在治理中都更加重视效益而不是效率。这一选择有其发展阶段的合理性,即在初始生产力较低且资源较为充分的情况下,国家首先需要提高产出以满足民众基本生活所需。不过,伴随着社会生产力的不断解放,政府治理不再能够只讲效益,不讲效率。效率要求实现资源的优化配置,而资源稀缺也正在成为当代中国公共治理中的突出问题。中国的资源稀缺首先来源于社会需求的不断增加,即民众并不会停留在解决温饱问题这一较低水平的需求层次上,而是会逐步从“楼上楼下、电灯电话”走向“汽车洋房,智能5G”等更高需求层次。欧美等国的经验也显示,城市化进程也是整个社会人均能源消耗不断增长的过程。截至2018年底,中国的城市化率大约是59.58%,刚刚达到世界平均水平,距离OECD等发达国家水平还有大约15个百分点,意味着中国在未来较长时期内仍将面临资源需求的快速增长。中国在治理中资源相对稀缺的另一面则是资源供给的收缩或减少。资源供应收缩既是能源环境可持续发展的客观要求,也是公共政策的长期导向。它意味着中国将减少不必要的土壤、水和矿产等资源消耗,从粗放型增长模式向集约型发展模式转变,更好地平衡经济发展与能源环境可持续的多重目标。资源供应减少则主要与人口结构变化有关。世界卫生组织《中国老龄化与健康国家评估报告》(2016)指出,“在以后的25年里,中国60岁及以上老年人在全人口中的构成比预计将增加一倍以上,将从2010年的12.4%(1.68亿)增长到2040年的28%(4.02亿)”。年长者可以为社会创造价值,但人口结构老龄化仍然减少了社会可用的劳动力资源,也会增加社会需求。上述报告预测,“到2030年,中国人口快速老龄化将导致慢性非传染病的疾病负担至少增加40%”[3]。在这一意义上,“人民群众日益增长的对美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”不只是一个分配问题,首先是一个效率问题。

      公共管理学特别是古典公共行政的经典理论多在组织运行的意义上考察效率,但政府治理效率的内涵要更加丰富。在微观层次上,政府是一个组织,可以与企业、学校等具体的组织形态相对。但政府同时又是一个超大型的公共组织,这就使得我们需要超出组织内部管理、运行的微观范畴讨论政府治理效率。我们可以从“超大型”“公共”和“组织”三个关键词出发,兼顾政府治理中的微观与宏观层面去理解它的效率内涵。

原文参考文献:

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