中国环境治理改革与创新

作 者:

作者简介:
聂国良,中国人民大学公共管理学院博士研究生,ngl1987@163.com;张成福,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,政府管理与改革研究中心主任,zhangchengfu@263.net。

原文出处:

内容提要:

环境治理是一个通过不断提升环境治理能力、持续优化环境治理体系,来应对环境问题、实现环境治理目标的动态过程。从20世纪70年代起,中国的环境治理经历了四个发展阶段。环境问题的凸显、国家发展理念的转变、传统治理的困境以及人民群众对优美生态环境需要的日益增长等因素为环境治理改革与创新提供了契机和动因。经过40多年的不断探索、改革与创新,中国的环境治理变革取得了一系列有目共睹的成就,主要表现在环境治理理念与时俱进、法律法规和制度体系日趋完善、市场化和社会化的政策手段与工具日益丰富、环境议题和民主参与逐渐扩大等方面。与此同时,改革过程中也积累了大量宝贵经验。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2020 年 01 期

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      英国生物学家托马斯·亨利·赫胥黎在其著作《人类在自然界的位置》中指出:“在人类的许多问题中,弄清人类在自然界中的位置以及人类同宇宙中的万事万物的关系是其中之一。这个问题构成了其他问题的基础。”[1]对于这个问题,尽管先哲们早已给出了理想的回答,但是,人类社会在不同的历史发展阶段却用行动和事实给出了令人不安的结果。特别是工业革命以后,人类对大自然的疯狂掠夺,不仅造成了资源耗竭、环境污染,而且直接打破了整个生态的平衡,这种破坏程度远非任何历史时期可比。对于人类的这些破坏行为,大自然是无言的,但是大自然采用自己的方式对人类进行了抗议,甚至是报复,比如,沙尘暴、泥石流、温室效应,等等。《2019年全球风险报告》(The Global Risks Report 2019)更是将环境类风险列为世界面临的最大风险,因为在发生可能性最高的十大风险中,排名前三以及第六和第八的风险均属于环境类风险,分别是极端气候事件、应对环境变化的适应措施失效、自然灾害、人为造成的环境破坏和灾害、生物多样性减少和生态系统崩溃。

      人类似乎也意识到了大自然的愤怒,开始反思自己对大自然的所作所为,并极力采取必要的措施来为大自然伤口的愈合创造条件。具体而言,就是对环境的治理。环境治理是一个系统工程,需要一套完整治理体系的有效运转来确保环境治理目标的实现和环境治理过程的有序。与此同时,环境治理也是一个动态调适的过程,需要通过不断提升环境治理能力、持续优化环境治理体系,来应对环境问题以及社会条件变化所带来的挑战。这个调适的过程往往意味着改革与创新。只有不断改革与创新,才能保持治理体系的活力,也才能维持治理体系的存续。因此,世界各国为了有效应对环境问题、实施环境保护,莫不重视对环境治理的改革与创新。从20世纪70年代起,中国在大力发展经济的同时,开始重视环境保护与环境治理,并持续不断地推进环境治理体系的改革与创新。经过40多年的改革,中国的环境治理体系不断完善、治理能力大大提升,同时,在环境治理改革与创新方面,积累了丰富的经验。从全球环境治理的参与者、贡献者,再到引领者,我国为全球环境治理做出了中国贡献、提供了中国智慧。

      伴随着我国环境治理改革实践的不断深入,学界和实务界对环境治理的研究也在持续推进。其中,学界对环境治理改革的研究,主要是从各自的学科和理论视角切入,对环境治理的某些议题进行探讨,包括:中国环境治理的权力结构[2]、中国环境治理的效率分析[3]、中国环境法治发展[4]、中国环境保护与经济发展[5]、环境治理的理论变迁与制度比较[6]、环境治理的政策工具[7]、环境治理中的政府责任[8]、环境治理中的公众参与[9],以及环境治理所面临的现实问题和挑战等。实务界对环境治理改革的研究,主要集中在对我国环境保护工作的回顾[10]、对我国环境保护发展历程与成效的总结[11]、对我国环境保护政策历史变迁的介绍[12]等方面。本文的主旨在于,以实务界对中国环境治理改革的一般性描述为基础,从公共管理的理论视角出发,结合环境治理的相关议题,对中国环境治理改革与创新的阶段性特征进行系统梳理,对改革与创新的契机和动因进行细致剖析,对取得的成就以及经验和启示进行总结提炼。

      二、中国环境治理的发展历程

      中国的环境治理开始于对环境问题的重视,经历了从无到有、从弱小到壮大的过程,目前正朝着生态文明理念下的环境治理体系和治理能力现代化方向继续前进①。这是一段非常曲折的历程,是一个通过改革创新走向完善发展的过程。“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,需要与时俱进的巨大勇气和创新精神。”[13]同时,这也是一个连续发展的过程,每个时期的变革并不是突然就发生的,它是随着各种条件的成熟而逐步推进的。我们无意割裂这个过程,事实上也无法对其进行强制割裂。不过为了更直观地理解,我们根据一些标志性历史事件、代表性改革成果以及重大的战略决策所发生和形成的时间节点,将中国环境治理的发展历程划分为四个阶段,通过对每个阶段主要特征的介绍,来为读者呈现一幅轮廓清晰的中国环境治理发展图景。

      (一)中国环境治理的萌芽阶段——思想意识的重视:1972—1977

      中国环境治理萌芽阶段的最大特征在于,彻底终结了“环境问题是资本主义国家所特有的社会现象,社会主义国家根本不存在环境问题”的观点,中央政府从思想意识上真正认识到了我国环境问题的客观存在以及环境保护与环境治理的重要性。其中具有标志性的事件是,1972年6月5—16日,联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议,我国政府派代表团参加了这次国际环境会议。紧随其后,1973年8月5—20日,由国务院委托原国家计委在北京组织召开了我国第一次全国环境保护会议,会议讨论通过了《国务院关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,确定了“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”的32字环境保护工作方针,自此揭开了中国环境保护事业的序幕。1974年10月,我国第一个专设的环境保护机构——国务院环境保护领导小组正式成立,该小组在随后的几年先后下发了一系列环境保护规划类的文件。从此,中国的环境问题得以被正确面对,中国的环境保护和环境治理开始得到真正重视,并付诸行动。

      (二)中国环境治理的起步阶段——框架体系的构建:1978—1991

      中国环境治理起步阶段的最大特征在于,环境保护法律法规和制度框架的初步构建,以及管理体制的形成。

      1.法律法规的制定

      1978年,全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定,“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,这是我国第一次在宪法中对环境保护做出明确规定,为我国的环境保护事业奠定了重要的法制基础。1979年,《中华人民共和国环境保护法(试行)》得以颁布实施,标志着中国第一部环境保护基本法的确立,也意味着我国的环境保护开始向法制轨道迈进。而《海洋环境保护法》《森林法》《水法》等法律的出台,则为具体领域的环境保护和环境治理提供了法律依据和保障。与此同时,国务院和国家环保部门也出台了一系列的法规、规章和其他规范性文件,如《森林法实施细则》《水污染防治法实施细则》等,这又为相关法律的实施提供了操作指南。

原文参考文献:

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