社会影响力债券:利用社会资本解决社会问题

作者简介:
刘蕾,中国矿业大学公共管理学院副教授、博士生导师,lacy_liu@163.com;邵嘉婧,中国矿业大学公共管理学院学生,923826271@qq.com;(通讯作者)陈斌,纽约城市大学巴鲁克学院马克斯公共与国际事务学院副教授、研究生院博士生导师,bin.chen@baruch.cuny.edu。

原文出处:

内容提要:

“社会影响力债券”是公共部门吸引私人资本投资社会公益服务项目的一种新型社会合作治理工具。从资源依赖、新公共管理、网络治理和多中心治理等理论视角,可以把社会影响力债券阐释成一种以结果为导向的多方、多层次合同,将政府、市场和社会三者结合在一起的特有的合作治理模式;以共同解决社会问题,产生良性的社会影响效应,私人投资同时获得回报为目的。通过梳理现有文献和总结社会影响力债券近十年的实践发展可以看到,社会影响力债券相对于政府购买社会服务和PPP模式,具有将风险从政府转移到私人投资者、更多元主体参与和评估机制更严谨等特点。社会影响力债券以其多主体合作与“共赢”模式,以项目组织方为连接中心形成协同运作机制,能够有效解决传统社会公益项目资金不足、资源吸引能力弱、治理绩效低、评估监测不足等问题。尽管社会影响力债券在世界各国得到很大的关注,但是现有案例显示,它仍存在着风险过高、项目结果不确定性大、吸引的私人投资者不足等问题。在未来,社会影响力债券在风险机制、评估机制、问责制等方面都具有很大的研究空间。在日益复杂的社会治理领域,社会影响力债券的研究和发展对各国社会问题的改善和解决都具有很好的借鉴和启发。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2020 年 01 期

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      日益复杂的公共社会问题困扰着各个国家,无论是环境污染、生态破坏、资源短缺,还是医疗服务等,都需要政府、市场和社会多元主体间进行合作协同治理。因此形成了多种合作模式,如政府与社会组织间合作的政府购买服务、政府与市场合作的基础设施“PPP模式”,这二者是两两主体合作的典型模式。但实践中可以发现,政府、市场和社会之间的两两合作仍存在着缺陷。在政府购买服务中存在着产生负外部性问题[1]、公共服务难以界定、社会法律和制度构建不足等缺陷[2]。“PPP模式”具有一定的财政风险,并且存在风险评估结果不够科学等问题[3]。公共政策专家杰弗里·利伯曼(Jeffrey Liebman)指出:“当今政府对于社会服务项目无法提供足够资金,供给方式也缺少创新。”并且在社会服务领域,通常很难公平地评估一个项目的绩效[4]5。2007年英国Social Finance①成立时,在关于干预和预防社会问题的研究中发现,在当时的财政环境下,政府基本没有能力分配稀缺资源、为社会问题预防项目提供资金,而且大多数政府无法准确评估为社会最弱势群体提供的服务是否有效[5]8。为了弥补现有社会服务主体合作模式的缺陷,强化评估和合作创新,国内外理论和实务界提出和尝试多种新的合作模式,其中社会影响力债券(Social Impact Bonds,SIB)成为近几年各国关注的焦点之一。社会影响力债券作为社会影响力投资下的新型工具,因其独特的运行模式和严格的评估,已成为社会治理和商业金融相结合的重要工具。SIB通过多元的合作关系、灵活的反应能力、创新的投资机制以及对数据、结果和评估的关注,推动了政府、社会部门、慈善公益事业和市场投资者共同解决社会问题[5]3。David·J.Nicola称:“SIB是影响力投资领域最具创新性的金融工具之一。”[6]

      从2010年开始,很多国家已经运用SIB在社会政策的各个领域进行实践,并取得一定的成果。但是中国对于社会影响力债券的尝试刚刚起步,存在着巨大的发展和研究空间。本研究选取来自国内外学术与实务期刊的40余篇关于SIB的文献,从社会影响力债券的含义、理论来源、现有项目讨论和运行机制四个方面进行文献梳理和分析,并且选取国内外两个典型的社会影响力债券的实践案例进行对比和讨论,尝试对未来社会影响力债券的主要研究方向进行预判,以期为学者在后续研究中提供文献分析帮助。

      二、社会影响力债券的含义

      社会影响力债券,是指政府、市场和公益在社会服务领域存在“三重失灵”的背景下,面对政府耗资巨大却效果甚微的事后校正干预,以及公益组织可以开展有效预防干预为政府节省开支,却苦于缺乏资金产生更多影响力的双重困境,由私人投资者提供资金,由社会组织实施项目,一旦项目达到既定绩效指标,由政府支付项目的运行成本,以及市场投资人的回报的合作方式。

      (一)概念界定:一种新型的社会合作治理工具

      社会影响力债券最早来源于英国布朗首相要求社会行动委员会出台“政府和其他关键利益相关者都能够参与社会行动”的方案[7]。2010年9月,英国Social Finance从信托基金和基金会筹集了500万英镑,推出了世界上首个SIB项目,目的在于减少短期罪犯在离开彼得伯勒监狱时的再犯罪行为。自英国首个SIB推出后,国内外学界也开始关注这个社会合作治理工具。

      对社会影响力债券的内涵,从2013年起,不断有学者从以下几个方面进行剖析。第一,它代表了社会项目融资的创新。虽然它不是真正意义上的债券,但是可以吸引私人资本投资具有积极回报的社会服务项目[8]303。第二,这是一种基于成功付费的合作合同。SIB的实质是公共部门、非营利服务提供商与私人投资者之间基于成功付费的合同形式,其中私人投资者为社会服务项目提供前期资金,以实现特定的干预目标[8]304。它既不是债券,也不是传统的金融工具(a registered financial instrument),而是一种为“绩效付费”(pay-for-performance,PFP)或为“成功付费”(pay-for-success,PFS)的合同。只有项目结果通过测量评估后达到预定绩效指标,付款人才会付款,否则将不会付费。第三,这是一种转移政府风险的方法。SIB是一种吸引社会项目参与方的创新,由影响力投资者,而不是政府,来承担风险。它减少了政府投入大量资金却无法评估实际效果的尴尬[9-10][11]15。

      (二)相关概念比较

      社会影响力债券是社会影响力投资的一种具体形式。社会影响力投资(Social Impact Investment,SII)是一种将社会治理和商业投资结合起来的新型模式。该模式通过市场手段将社会目标和经济回报有机结合,强调可精确测量的社会影响和可持续的投资回报,动员多元主体共同解决社会问题[12]。社会影响力债券是社会影响力投资范畴下的一种具体的运用形式[13]。以下将社会影响力债券和政府购买公共服务及公私合作伙伴关系进行比较,主要探讨三者在参与主体、服务对象、支付方式、合同形式四个方面的区别,并将分析对比归纳至表1。

原文参考文献:

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