合供:过去、现在与未来

作 者:

作者简介:
李华芳,美国伟谷州立大学(Grand Valley State University)助理教授,lih@gvsu.edu。

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内容提要:

公共政策的执行效果、公共产品的数量和质量往往都要依赖公众的合供(coproduction)。不管是教育、健康,还是环保等领域的公共政策,离开了公众合供,就难以达到预期政策效果。但对于合供的研究,学界并没有给予与之在现实中地位相称的重视。本文梳理相关文献,提出合供需要一个灵活的框架来兼容多种定义。通过回顾合供研究经历的三个阶段:20世纪80年代的萌芽时期、1990—2010年的缓慢进展期、2010年以后的全面爆发期,本文指出新进展主要在于关注微观层面的个体动机和宏观层面的合供绩效。本文认为,未来的合供研究除了关注微观动机和宏观绩效外,也需要关注非营利组织以及有效信息沟通在合供中的作用。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2020 年 01 期

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      一、引言:没有公众合供,政策难以执行

      公共政策的制定和执行,本质上都离不开公众参与。这在那些旨在改变公众态度和行为的政策与公共服务供给领域,尤其明显。以公立教育为例,政府财政投入的最终结果,并不仅仅依靠在校舍、教学硬件和师资上面的投入,离开了家长和学生自己的努力,教书育人要成功不啻空谈。但家长和学生的“努力”也不仅仅局限在提高学业成绩上,在民主国家,家长作为选民会通过选票来影响公立教育的相关政策,大到要不要采用连锁学校(charter schools)和每年多少拨款用于教育,小到校车路线设置与课外活动安排。也就是说,公众既参与教育政策的制定也参与教育服务的供给。

      合供也不仅仅局限在教育领域,而是涉及公共服务的方方面面,包括“助推”(Nudge)居民加入养老计划、鼓励公众健康饮食,以及警民共建社区安全,等等。本文将“coproduction”统一翻译为“合供”,而不是“共同生产”,是因为“coproduction”的含义不仅仅局限在生产公共品上,而是涉及公共服务的决策、生产、分配和评估等各个环节。由于公共服务本身的复杂性,不同种类的公共服务中,合供的表现形式也不一样,因而合供作为现象本身,也是极其复杂的。相较于“共同生产”,“合供”一词更能涵盖“coproduction”的不同环节,也更具灵活性来应对“coproduction”本身的复杂性。

      威尔逊作为公共行政管理学科的创始人之一,很早就感叹过“立宪难,行宪更不易”[1]。他试图将立宪(制定规则或政策)与行政(执行规则或政策)分离开来,从而赋予公共行政管理以独立的学科地位。尽管行政是不是能从政治中脱离,到现在都没有统一的答案,而且学界也逐渐倾向于接受“不需要有统一答案”,保留多元主张[2]。这种多元主张也影响对合供的研究,对于什么是合供,什么影响合供,如何衡量合供的绩效等,也没有统一的定论。

      广义的合供包括公众个人或集体参与制定与执行各项公共政策。狭义的主张仅仅是指公众自愿参与提供公共服务。尽管合供现象在公共管理领域普遍存在,也具有重要的理论和实践意义,但学界似乎并没有给予合供足够的重视。初步检索Google Scholar排名前20的公共管理领域的期刊上刊载的合供相关的论文,就会发现除了20世纪80年代初发起对合供的讨论,整个1990到2010年几乎是只有缓慢的进展。2010年之后,合供才又引起了学界的重视,发表的相关研究数量也开始急剧增长,但依旧与合供的重要地位不相称。

      本文试图小结合供研究当前的进展,重申合供的重要性,并试图为未来的研究做个铺垫。值得指出的是,本文并不是一个完全的对合供文献的综述,而是通过着重强调合供研究的重要文献以及新进展,试图提供一个合供研究的大体图景并指出未来潜在的研究方向。具体而言,本文在以下部分主要回答下列问题:什么是合供?公共管理对合供的研究经历了哪些变化?合供研究有哪些新进展?合供研究未来的可能路径在哪里?

      二、什么是合供?

      到目前为止,合供并没有一个统一的定义。关于什么是合供,众说纷纭。公共管理学界早在1978年就有学者关注合供[3]。Percy研究的是警察与公共安全,他指出关于公共安全,传统研究过多将注意力放在警察身上,认为公共安全需要警察根据社区状况制定不同策略,从而保证社区安全。但Percy认为传统研究忽视了公共安全的另一个重要提供者,那就是公众。公众并不是简单消费警力的客户,而是公共安全的积极“合供者”[4]。路不拾遗,夜不闭户,仅靠警察是做不到的。这种合供现象并不仅仅存在公共安全领域。事实上,但凡涉及公共服务供给,尤其是那些旨在改变人类行为的服务,如教育和医疗等,就更离不开合供。

      但Percy只是描述这个合供安全的现象,并没有给出一个确切的定义。20世纪80年代初,学者开始尝试定义合供。Parks等人[5]认为合供是指常规生产者(regular producer)和消费生产者(consumer producer)一起努力提供产品和服务。他们所说的常规生产者是指生产产品和服务仅仅用于交换的人或组织,而消费生产者是指生产产品和服务用于消费的人或组织。在Brudney和England看来,上述定义是基于经济学视角,从公共管理的角度看,强调的更多是公共服务供给中的公民参与(citizen participation)。只不过经济学的视角窄,但如果说公民参与似乎又太宽。所以先要界定范围,厘清合供与公众参与的关系。

      那么到底合供与公众参与有什么区别和联系呢?Whitaker在1980年发表的文章《合供:公共服务供给中的公民参与》讨论了“合供”与公民参与的关系。他认为公民参与在不同层面的含义略有不同,在国家层面,公民参与是指投票选政策制定者,但公众也可以组成一定的利益团体,例如商会等进行政策倡导或游说(lobbying);在基层,主要是指参与社区治理,包括选举社区代表和参加公开听证会等。这些与公众合供略有不同。在Whitaker看来,合供包括三种不同类型:第一种是公众要求政府公务人员或代理人提供帮助;第二种是公众为政府公务员或代理人提供帮助;第三种是公众和政府公务员或代理人互相交流从而调整自己的预期和行为[6]。但不管是哪一种情况,在公共服务供给上,即便政府公务员或代理人可以激励公众、给公众建议、或者提供多种选择,离开了公众这一方的努力,都无法达成真正有效的公共服务。

原文参考文献:

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