资源、权力与政策网络结构:权力视角下的理论阐释

作 者:

作者简介:
张体委,中国人民大学公共管理学院博士研究生,zhangtiwei@ruc.edu.cn。

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内容提要:

尽管政策网络已成为政策研究的主要范式,但对政策网络结构的研究则相对不足。现有研究主要基于结构主义视角,通过倡议联盟框架(ACF)和资源依赖理论(RDT)的引入,强调政策信仰和资源依赖对政策网络结构的解释作用;随着政策问题复杂和不确定性程度的提高,上述两种解释路径已不适应政策网络结构的解释需要。因此,本文基于行动主义理论视角,通过权力因素的引入将政策网络结构界定为权力关系的结构化形式。通过对资源和权力之间关系,以及物质制度资源和社会结构资源、制度权力和结构权力、垂直整合能力和水平整合能力的划分进行分析,进而对政策网络结构的产生、维持和变迁进行解释,以期对政策网络结构有更深的理解和认识。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2019 年 01 期

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      一、引言:后工业社会政策悖论与政策网络研究的兴起

      与工业社会低度复杂性和低度不确定的社会形态特征相对应[1],工业社会的政策问题和政策过程也体现出相对简单、确定的特质。政策问题研究主要集中在政府治理范畴之内,强调单一治理主体通过政策资源动员实现公共产品的有效供给和政策问题的有效解决[2]。因此,政策制定和实施在一定程度上可以视为作为治理主体的政府通过工具理性和形式合理性的手段实现确定政策目标的封闭过程,而不涉及广泛的公众参与和多元价值与利益之间的冲突。作为工具理性和形式合理性的典型表现形式,科层结构及其行为机制则适应了政策过程分析的基本要求,为政策制定和政策实施的分析提供了有效的解释框架。

      在工业社会向后工业社会转化的过程中,社会存在形态逐渐呈现出高度复杂性和高度不确定的新特征。与之对应,公共政策复杂性和不确定性程度也迅速提高。一方面,随着国家的去中心化和碎片化,整体意义上的国家目标逐渐让位于部门利益和集团利益,政策问题突破传统政府治理的范畴,公共政策制定和实施的范围及时空边界得到扩展。这不仅表现为政策问题和与之相应的公共政策数量的增多,而且表现为公共政策涉及时间期限的延长和空间范围的拓展;此外,社会分化在导致政治系统功能分化和专业性要求提高的同时,也导致政策资源在不同部门之间的分散,政策制定和实施需要对多部门资源进行动员和协调[3]。另一方面,政策问题复杂性程度的提高不仅表现在政策相关的复杂专业知识,同时也表现在政策主体价值内涵的多元性,以及政策问题的规范性主张和多元利益诉求之间的冲突性[2]87。政策问题的复杂性和政策资源的分散性进而导致了“吊诡问题”(Wicked Problems)的出现[4]。政策问题不再具有明确的解决方式,传统政府治理模式和单一治理主体也无法再实现政策问题的有效解决和公共产品的有效供给。政策问题的复杂性和政策资源的分散性要求多元治理主体的协同作用和对政策问题的系统回应[5],即在政策制定和实施过程中跨部门多元行动者的共同协作和广泛参与,进而实现分散政策资源的有效动员和冲突政策利益的有效协调。

      政策问题的复杂性和“吊诡问题”的出现,使得科层结构及其行为机制在社会治理中所扮演的核心角色受到质疑,“网络治理”则逐渐成为社会治理的重要实践和治理研究新的范式。与科层结构相比,网络治理提供了更具开放性、包容性和信息知识丰富性,并超越科层体系固定结构模式和行为机制的新型治理结构[6],通过多元治理主体政策资源的广泛动员来实现政策问题的有效解决。随着“网络治理”成为社会治理研究的主流范式,“网络治理”思想逐渐被西方政策研究者运用到政策分析之中,并通过政策网络分析框架和理论体系的建立对政策过程进行了分析和解释。政策网络学者认为,作为持久互信和资源依赖的关系模式,政策网络不仅减少了政策行动者重复信息收集和合作关系建立的成本[7],而且促进了政策创新的扩散、社会资本的积累和文化变革的传播[8],并通过多元行动者的纳入和政府权力的转移,最终促使了“无政府治理”的出现和“空心国家”的产生,政策网络已成为社会治理的核心机制[9]。

      尽管政策网络研究取得了显著进步和丰富成果,但政策网络结构的专门研究却相对不足。既有研究多借用倡议联盟框架(ACF)或资源依赖理论(RDT),通过政策信仰或资源依赖对政策网络结构进行解释,将政策网络结构视作政策行动者互动产生的社会关系的模式化框架实体。尽管ACF框架和RDT理论为政策网络结构的理解提供了特定的理论视角,但上述两种理论框架将多层次和多维度的复杂政策现实抽象化为单一分析维度,不可避免地造成了多面性的缺失和政策文本与政策语境的割裂[10]。将政策网络结构视作外在于行动主体及其行动的框架实体并未超越结构主义的研究视角,割裂了政策行动、政策网络结构和政策过程与结果之间的联系,进而限制了理论本身的解释效力。上述两种理论解释也并没有对政策网络结构的具体形态、政策网络结构在合作关系建立中的作用,以及政策网络结构与政策结果之间的关系等关键问题进行有效回应。正是基于上述认识,本文试图超越结构主义的分析范式,在对政策网络概念理解、研究路径、政策网络结构理论解释简要介绍的基础上,通过引入行动主义方法论视角和“权力”理论深层逻辑对政策网络结构的理论解释框架进行完善,以期对政策网络结构生成、政策网络结构和政策结果之间的互动关系,以及政策的发展和变迁进行更好地理解和解释。

      二、政策网络的理解及其研究路径

      (一)政策网络的概念理解

      尽管政策网络已成为政策研究的主要范式之一,但对政策网络概念内涵和外延的理解并没有形成一致的观点。一般而言,网络被视为不同节点(nodes)之间关系联结(links)的结构形态,通常使用诸如图论分析法和社会网络分析技术对网络关系结构和行动者位置进行描述[11]。将网络概念的一般理解运用到政策分析中,政策网络则可以界定为,具有非层级结构和相互依赖特质、联结特定政策领域中具有共同利益的多元公共和私人行动者之间相对稳定的关系模式[12]。简言之,政策网络即多元政策行动者之间的关系模式,围绕特定政策领域中的政策问题联结而成。在特定政策领域内,公共部门和私人部门政策行动者出于解决复杂政策问题的需要,通过合作关系的建立对分散于公私部门中的政策资源进行动员,并通过反复的互动博弈对不同行动者之间的价值和利益冲突进行协调,进而实现政策问题的有效解决和共同利益的实现。在此过程中,多元政策行动者之间形成的非层级相互依赖关系的稳定模式即政策网络,而政策网络所有节点及其联结关系,即特定政策领域中试图影响政策过程的政策主体及其之间的关系模式,则构成了政策网络的边界。

原文参考文献:

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