信息技术革命、公共治理转型与治道变革

作 者:

作者简介:
陈剩勇,浙江工商大学公共管理学院教授、浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任,zdcsy@163.com;卢志朋,浙江工商大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生,1260019054@qq.com。

原文出处:

内容提要:

信息技术革命为当代中国的公共治理转型提供了前所未有的契机,信息技术的应用可以优化开放性治理结构、拓宽多元化治理主体、丰富技术性治理工具。然而,信息技术革命造成的开放性治理结构下的网络垄断与技术侵入风险、多元化治理主体的限制性参与和选择性赋权、技术性治理导致的数字支配与工具理性盛行等潜在隐患,也给转型期中国的公共治理带来了风险与挑战。推进改革开放,顺应治道变革,完善对信息技术企业巨头的监管,防范“数字利维坦”的侵权风险;强化为社会赋权,打破信息技术向治理主体赋权的非均衡性;回归人本主义,从技术性治理走向包容性治理,才能助推公共治理转型,渐进实现以民主、法治、公正和人权保障为基本价值的“善治”。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2019 年 01 期

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      进入21世纪以来,移动互联网和智能手机的发明与普及,以及以大数据、云计算、人工智能为代表的信息技术革命,重组了市场和商业的运作模式,深刻地影响和改变了大众的生活方式和社会的方方面面。伴随着“电子政务”“智慧治理”“智能社区”“数字经济”的兴起,信息技术开始被广泛应用于政府改革、社会管理等公共领域,促使当代社会又开启了一次新的重大时代转型[1]。在信息技术以前所未有的态势介入公共治理的背景下,反思和探讨信息技术革命与公共治理变革之间的张力与合力,促进国家治理体系和治理能力现代化建设,成为当今政治学、公共管理等学科领域亟待破解的重大理论课题和现实难题。

      关于信息技术革命与公共治理转型的讨论,理论界迄今出现了两种截然不同的看法。乐观主义者认为,信息技术在改革政府效率[2]、降低政府成本[3]、提高政府透明度[4]、增强政府回应性和公信力[5]、促进民主发展以及实现社会善治[6]等方面具有无限潜力,未来大多数国家的治理变革有赖于互联网的力量[7]。这种力量还将会形成新型的公共治理模式,意即通过信息技术解决社会问题而衍生出的具有开放、包容、合作的一种智慧化的治理体制[8]。不可否认,在互联网和智能手机普及的现时代,信息技术在公共治理中开始发挥越来越大的作用。但是,随着信息技术的快速发展和数字经济向纵深推进,部分学者开始质疑信息技术的大规模应用对公共治理转型的良性作用,认为诸如网络民粹主义[9]、计算机官僚机构[10]、信息泄露风险[11]、隐私权安全威胁[12]以及政府主体的决策和行动能力的弱化[13]等负面影响都和信息技术有着千丝万缕的联系,加上信息时代网络权力差异性所带来的数字鸿沟和极化效应[14],更是侵蚀公共治理的公平性基础,这些都会使得治理转型的方向与“善治”的目标背道而驰,在歧路上越走越远。

      信息技术本无“好”“坏”之分,它的影响在于对现实社会的政治关系、利益结构、思维方式等治理元素的重塑[15],这种重塑既可能带来“善治”,也会导致社会转型和公共治理的混乱无序[16]。一方面,信息技术的服务和赋权功能会给政府、企业和公众带来诸多现实的和潜在的发展机遇以增加社会福祉[17];另一方面,信息技术的侵入和约束特征也可能导致系统的社会风险和政治风险的发生[18],从而在公共治理中表现出“仁慈”和“阴暗”的两副面孔[19]。因此,我们既不能将信息技术作为“万能药”,希冀可以利用技术解决社会发展中的种种难题;也不应将其视为“洪水猛兽”,简单地拒绝甚至封锁信息技术给体制机制变革带来的巨大机遇,自闭于信息化的大潮之外。正确认识和把握信息技术革命之于当今中国社会转型和公共治理变革的利弊得失,探讨调适因应之道,助推治道变革与公共治理模式的重构,其理论与实践意义不言而喻。

      一、信息技术革命与治理转型:结构、主体、工具

      由信息技术的发展、普及、应用而衍生的去中心化、共建共享、网络化治理等理念价值已经深入人心,冲击着工业化时代原有的公共组织生产方式、运作机制、结构特性。因此,信息技术已经成为推动公共治理转型的重要力量,各级政府开始将信息技术作为公共组织进行科学管理、风险管理、精细管理的有效工具和重要思路,拓宽治理主体、优化治理结构、丰富治理工具,促进了政府管理创新。

      (一)信息技术与治理结构的重塑:由封闭性结构转向开放性结构

      中国社会的传统治理结构是中央集权的金字塔形的科层制封闭结构,其主要特征就是从中央到地方的各级政府纵向等级管理,及同一层次政府各职能部门的横向分工合作,这种称之为“条条块块”的统合管理模式构成了公共政策制定、执行、监督的权力体系和运行链条。在内部封闭性的治理结构之中,既存在公共组织与市场组织、社会组织之间的信息不对称,也存在政府层级之间、职能部门之中的信息封锁[20],以至于治理转型过程中表现得极不协调,无法适应后工业社会发展的需要。互联网时代的到来,信息技术的双向赋权无疑为拉近社会组织和政府组织的距离创造了一个基础性的治理结构[21]。如同工业技术变革需要科层制的结构形式以适应社会转型一样[22],作为一项革命性的信息技术也需要重新分配权力职责,以及调整机关部门内部、公共部门与私人部门之间的治理结构,而信息技术的零边际成本、高流动性、跨区域性、非集中性等特征恰恰为打破官僚制的封闭性提供了技术潜力[23],使得治理结构不再以传统等级制为基础,而主要依靠信息流动。

      首先,大数据技术的应用,使得科层机构大范围地共享公共数据成为可能,信息作为一种要素资源能够在科层制的内部进行流动,从而打破公共组织内部治理结构的封闭性,拉平横向部门分工和纵向层级划分的鸿沟,部门机构之间、政府上下级之间因信息流动而形成一种有别于制度性协同治理的扁平化、开放性的治理结构,有的学者称之为技术性协同治理[17]67,当前各级地方政府和各个职能部门合作开发的各类综合治理平台就是这种技术性协同治理模式的有益尝试和探索。其次,打通了信息双向流动的外部渠道。在信息技术的引领下,普通的社会公众在网络空间获得了虚拟社会角色,政府组织也不得不通过公开政务信息以回应信息时代社会公众的利益诉求,这既使得科层体制中能够渗入外界的信息,也有助于建立社会公众获取政府信息的制度性渠道,逐渐减轻公共组织与社会群体之间的信息不对称,进而强化了公共组织的透明性、开放性。因此,随着信息技术革命的持续深入,原有的封闭式治理结构势必难以为继,具有弹性的开放性治理结构成为新的选择。

原文参考文献:

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