论作为社会保险法基本原则的“精算平衡”和“预算平衡”

作 者:
娄宇 

作者简介:
娄宇,中国政法大学民商经济法学院副教授,法学博士,经济学博士后。

原文出处:
华东政法大学学报

内容提要:

“精算平衡”和“预算平衡”处于复杂的法律逻辑关系中。精算系社会保险的决策工具,旨在将社会保险长期收支关系的测算结果演变成为法律,预算系社会保险法的实施工具,应当在精算的基础上编制短期内的基金收支状况,并接受代议机关和参保人的民主监督,因此,精算制度可以作为测算社会保险收支的工具,预算平衡应当作为社会保险法的基本原则。德国自治管理模式下的社会保险仍然遵循预算平衡原则,不能将该国政府预算案中无详细的社会保险预算作为确定精算平衡法律原则的论据。考虑到我国目前的社会保险管理体制和提高统筹层次的政治目标,未来仍然应当保留现有法律对预算平衡原则的规定,同时完善相关的收支项目并建立民主化的实施机制;待社会保险制度定型之后,亦可以考虑将精算制度“入法”。


期刊代号:D413
分类名称:经济法学、劳动法学
复印期号:2019 年 01 期

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      一、问题意识

      “精算平衡”是否应当作为社会保险法的基本原则?“精算平衡”与“预算平衡”二原则处于何种法律逻辑关系中?社会保险精算制度如何确立在我国未来的立法中?我国社会法和社会政策学界近期围绕以上问题展开了热烈的讨论。基本形成两派观点:“精算平衡说”认为,《社会保险法》对社保基金支付不足的情况不问缘由,一律将补贴责任推给政府,会导致基金的运作放弃保险原理,与政府财政混同,因此有必要将社保基金预算“剔除出”政府预算,在《社会保险法》中规定精算制度,并将精算平衡作为社保基金运行的基本原则;①“预算平衡说”则认为,社会保险不同于商业保险,“精算平衡”仅是后者的技术性法则,目的是确保参保者待遇免受通胀贬值的风险,而前者更应当关注年度预算平衡以及国家与社会之间责任的分担,因此“预算平衡”才是社会保险的灵魂,虽然精算可以作为社会保险法律制度,但是“预算平衡”应当作为社会保险法的基本原则,社保基金的收支应当与政府财政预算法则衔接。②

      近期的政策性文件似乎又将这一讨论推向了高潮,其中的某些意见与《社会保险法》《预算法》等法律相左:2016年年初发布的“十三五规划纲要”中提出,公平和可持续的社会保障制度需要坚持精算平衡,通过界定政府、企业、个人的责任来完善筹资机制;党的十八届三中全会和五中全会都提出,要将“坚持精算平衡”作为实现“基础养老金全国统筹”的重要手段;2016年财政部等部委发布了《关于加强基本医疗保险基金预算管理发挥医疗保险基金控费作用的意见》,要求各地开展医保的精算工作。而与此同时,2014年修订的《预算法》将社保基金预算作为财政预算的组成部分,要求与一般公共预算衔接,2011年实施的《社会保险法》也规定了社保基金通过预算实现收支平衡。2017年财政部等部委颁布的《社保基金财务制度》也持“预算平衡说”观点,将预决算作为社保基金的基本财务制度,并规定了违规违法行为的监督检查制度和相关的法律责任,赋予了预决算以权责义的内容。一时间,“精算平衡”还是“预算平衡”成了困扰社会保障实务界的难题之一,亟待理论界的回应。

      “精算平衡说”的逻辑起点多为德国社会保险精算报告编制制度以及相关的社会法理论,反面论据为英国和美国将政府充当社会保险人,将社会保险纳入财政管理的做法,认为后者将社会保险等同于社会福利,人性尊严、自我责任和社会连带等社会保险属性被淡化,无限夸大了政府责任并僵化了官僚体制,而合理的做法是将“精算平衡”作为社会保险的基本财务原则。③此观点树立了这样的认识:预算平衡和精算平衡与社会保险的筹资模式和管理模式无关,精算平衡系社保基金运行需要遵守的客观规律。

      精算制度在社保基金运行中发挥何种作用?更进一步说,“精算平衡”的法律意义是什么?有必要将其作为社会保险法的基本原则吗?笔者不打算在“精算平衡说”的逻辑之外“另起炉灶”,而是希望从德国社会保险精算法律制度的历史发展和结构性特征中总结出精算对社会保险的法律意义,通过对德国社会法教义学的考察勾勒出一幅社保基金运行的理论图景,以此作为讨论我国相关问题的基础,就开篇提出的三个问题发表观点,给出完善立法的对策建议。

      二、“精算平衡说”的由来与精算制度的法理探析

      我国社会保障制度选择了俾斯麦社会保险模式之后,德国社会保险制度以及相关的社会法教义学往往会不加甄别地进入到社会法研究领域,一些社会保险制度的结构性特征也会被作为某些观点的论据,“精算平衡说”大概源于此思路。但是,中国的历史与现实问题较德国更为复杂,可以借鉴德国社会法上的制度以及相关的教义学推演思路,但是立足国情,形成中国语境下社保基金收支平衡原则的教义学方为“题中之意”。

      (一)我国“精算平衡说”的由来

      从历史角度观察,我国社会保险制度是在计划经济向市场经济的转型过程中逐步建立起来的。在计划经济年代,企业多为国家所有,利润“统支统收”导致了“政企不分”,彼时的劳动保险和企业保险实质上系政府提高人民福利待遇的公权力措施,在收支上与一般的公共财政并无二致,④相关的基金也就作为财政资金,执行预算平衡的原则,政府的财政责任在这个领域被无限扩大,成了计划经济体制下“社会保险”制度饱受诟病之处。20世纪80年代中后期以后,顺应经济体制改革的需要,社会保险也随之经历了社会化和市场化改革,参保劳动者和单位的责任被从政府财政责任中逐步剥离出来,就此,劳动保险和企业保险的预算平衡原则作为计划经济年代政企不分的“毒瘤”受到了集中的“批判”;而随着人口老龄化趋势加重,现收现付制下的社会保险支付压力与日俱增,于是社会政策和社会法学界又出现了呼吁社保基金精算平衡的声音。

      据笔者考证,我国的“精算平衡”概念最初来源于2013年十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,该文件的起草小组基于基础养老金全国统筹层次低,缴费和支付等相关数据大多沉淀在市、县一级的状况,认为未来需要“将资金来源和统筹方式通过精算搞清楚”,进而通过“精算平衡原则”在“八年、十年甚至二十年或更长时间”里解决基础养老金全国统筹的问题。考虑到精算的重要性,起草小组在闭门会议讨论时临时写入了“精算平衡”原则。⑤这可能是我国“精算平衡说”之政策缘起。

原文参考文献:

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