从城市到社区:改革开放以来城市治理的空间转换与治理创新

作 者:

作者简介:
李义波,南京市社会科学院社会发展研究所副研究员,博士。南京 210018

原文出处:
南京社会科学

内容提要:

改革开放40年来,我国城市管理体制在从“社会管理”转向“社会治理”的同时,社会治理空间也从“城市”转向“社区”。这一城市治理空间的转变,是伴随总体性社会和单位制解体、快速城市化、城市社区的地域结构性分化、社区治理需求差异性、社区治理创新以及社会力量的成长而发生的。基于城市治理空间的转换,一些城市开始积极探索和实践社区分类治理,这可能成为未来城市治理创新的一个新方向。推动和开展社区分类治理,需要在治理实践中按照精准治理的理念,培育社区治理共同体,切实落实好“服务就是治理”的工作要求。


期刊代号:D01
分类名称:公共行政
复印期号:2019 年 01 期

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       中图分类号 C916 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2018)10-0089-06

       改革开放后,我国社会转型加快,治理难度不断增大。如何有效开展社会治理,成为一个全局性的战略课题。随着治理实践的持续开展和治理理论的不断深化,我国的社会治理体制逐渐从行政一元化社会管理体制向治理多元化社会治理体制转型,初步建立起符合国情的现代社会管理体制,形成了一整套较为有效的社会治理模式。①20世纪90年代,现代化、市场化呼唤城市管理的社区化②,民政部首次提出“社区建设”概念并在全国开展社区建设实验或试点工作③,各级地方政府也先后开展社会治理创新实践。2000年发起的“中国地方政府创新奖”和2010年启动的“中国社会创新奖”,相继举办并推出一批较有影响的社会治理创新成果。④这些社会治理创新成果多以城市命名,例如上海模式、沈阳模式、江汉模式、大连模式、顺德模式、青岛模式、宁波模式等等,城市被视为社会治理的地域性空间。党的十八大以后,以习近平同志为核心的党中央对社区治理提出了一系列新理念、新思想、新要求,为我国社区治理现代化指明了路径和方法。社区作为创新社会治理的基础平台和巩固党的执政基础的重要基石⑤,在城市治理中的功能和作用受到更多重视。在改革开放事业迎来40周年的重要历史节点,深入剖析我国城市社会治理的空间结构问题,对于深刻理解和瞻望未来我国城市社会治理的走向,具有重要意义。

       一、城市治理的社会空间转换

       党的十八届三中全会强调要创新社会治理,这是党的文件中第一次明确以“社会治理”代替以往的“社会管理”。从“管”到“治”的一字之变,是建立在改革开放以来中国社会结构巨大而深刻的变迁基础之上的,是面对新情况新问题新挑战而对传统社会管理体制的回应、改革和创新,“开拓了传统社会管理向现代社会治理转变的新境界”⑥。

       改革开放前,我国社会管理体制是高度集权的一元化管理模式,典型特征是在国家和社会的关系上集中体现为政府中心主义,即政府是社会管理的主体,社会是政府管理的对象和客体,并以单位制和户籍制这两大运行机制来保障高度集权的社会管理体制。⑦这一时期城市基层的典型特征是“单位社会”,通过社区单位化和单位社区化的双向发展,城市社区依附于单位社会并处于社会管理的边缘地位。⑧

       改革开放后的20世纪80年代,城市中的单位社会逐渐萎缩,以单位制为主、街居制为辅的传统社会管理体制开始发生变化,治理主体由单一主体向多元主体建构过渡,城市治理不再由政府包打天下,社会力量开始进入城市治理领域,街道和社区在城市治理中的地位开始上升。这一城市治理体制的变迁是逐渐形成的,并且是以法律作为保障和准则的。例如,1979年通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》重新确定了街道办事处的性质,1980年确认《城市街道办事处组织条例》继续有效,1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为城市居民自治提供了法律保障。

       20世纪90年代,城市治理又迎来一次重大转变,“社区建设”成为城市治理的突出特征。首先是“社区”由学术语言转变为政策语言。1985年,时任民政部长崔乃夫提出社区和社会服务的概念,这是“社区”首次被官方公开使用。之后1987年民政部在武汉召开全国社区服务座谈会,1993年民政部等14个部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》。其次是明确提出和开展“社区建设”。1991年,民政部发出《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》,引发学界和实务界对于社区建设的广泛关注。1998年,胡锦涛指示民政部通过社区建设找到一条管理城市基层社会的路子,并要求民政部在一两年内拿出在全国开展社区建设工作的思路。⑨1999年,民政部选择和命名了11个城区为“社区建设实验区”,社区建设实验区活动正式拉开帷幕。2000年中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发《民政部关于在全国推进社区建设的意见》,2002年十六大再次提出“建设新型社区”要求,各地开始新一轮的社区管理体制改革。

       2004年,党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,“社区制”⑩治理体制初步形成。同年,民政部和住建部联合发文,物业管理成为城市治理的重要要素进入城市基层社会治理的研究和实践视野。2006年国务院出台《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》,2007年发改委、民政部联合出台《“十一五”社区服务体系发展规划》。从2004年十六届四中全会提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局,到2012年十八大着眼于全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”的总体布局,城市基层社会治理进入新的发展阶段,一种治理式的城市社区治理新格局已经形成。

       党的十八大以来,社区治理在城市治理中的重要性进一步凸显。2012年,十八大首次把“城乡社区治理”写入党的纲领性文件。2013年,十八届三中全会明确提出了“创新社会治理体制”和“提高社会治理水平”的总体要求,社区治理作为社会治理的重要基础被置于国家治理的全局中来谋划。十八届四中全会从加快建设社会主义法治国家的战略高度,强调推进社区依法治理是全面依法治国的基础。十八届五中全会就加强和创新社会治理作出全面部署,进一步强调社区治理在社会治理中的重要基础作用。十八届六中全会从全面从严治党的高度对社区治理提出了新要求。习近平也多次就社区治理作出重要指示:“社区虽小,但连着千家万户,做好社区工作十分重要”;“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了”;“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用”(11)。这些重要论述深刻阐释了社区治理在党和国家发展全局中的基础性地位和作用,为在新的历史条件下加强和创新社区治理指明了方向。

原文参考文献:

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