压力机制与技术支撑:政府体制改革的实践逻辑

作 者:

作者简介:
李小园(1965- ),女,浙江东阳人,中共浙江省衢州市委党校教授。浙江 衢州 324000

原文出处:
中共天津市委党校学报

内容提要:

中国渐进式改革的逻辑决定了政府体制改革不可能以先厘定政府职能定位,据此科学设计组织结构和行政流程的方式展开,必然会遵循问题倒逼的现实逻辑,沿着行政流程创新—组织机构整合—政府职能转变的轨迹前行。这种改革路径最容易发生的困难是改革进度和成效基本取决于政府自身的改革意愿。“最多跑一次”改革的实践证明,引入体制外的压力机制和技术支持是打破这种改革惯性的有效途径。


期刊代号:D01
分类名称:公共行政
复印期号:2019 年 01 期

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       中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2018)05-0083-06

       政府角色与政府管理模式的转型,对于中国这样的转型国家来说各个领域改革始终具有牵一发而动全身的作用,选准改革的突破口,直接决定着政府改革的实际成效。近40年来几乎历次政府改革都基于问题导向,选择以行政审批制度改革和政府机构整合为突破口。实践证明,单纯以政府自身为改革组织者和评判者,很难实现政府管理体制改革的结构性突破,甚至容易形成审批制度增设——削减——再增设,以及政府机构膨胀——精简——再膨胀的怪圈。浙江率先发动,多个省市积极跟进的“最多跑一次”改革表明,构建体制外压力倒逼机制和广泛采用技术手段,是打破政府改革体制内循环困境的有效途径。

       一、政府改革的深化:打破体制内循环格局

       党的十八大开启了中国全面深化改革的新时代,在改革进入整体攻坚的关键时期,中国全面强化了改革的顶层设计,着力突破单纯依赖摸着石头过河所形成的改革推进及其成效的碎片化局面,以期形成顶层设计与摸着石头过河有机统一的新的改革模式。作为一个转型国家,原有的与计划体制相对应的全能型政府角色及其管理体制背景,决定了无论是放权于市场,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,还是更好地发挥政府在国家治理体系中不可替代的重要作用,在很大程度上都取决于政府体制的改革。因而,在十八届三中全会基于推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标制定形成全面深化改革的顶层设计之后,十九届三中全会进一步将党和国家职能机构改革作为推进国家治理体系现代化的一场深刻变革,制定形成了党和国家职能机构改革的总体方案。

       政府体制改革包括职能转变、组织变革和机制创新等基本内涵,职能转变涉及的是政府在整个国家治理体系的角色定位,即如何根据市场和社会的发育厘定或调整政府的职能定位;组织变革涉及的是政府如何根据职能定位及其调整,科学地设置和调整组织机构,保证政府有效地履行自身的职责;机制创新涉及的是政府如何通过科学的设置行政流程、管理方式,选择有效的技术手段,保证政府能够以较高的效率履行职责。从理论上讲,政府改革的应然逻辑是先明晰政府的职能定位,设定政府的行为边界,然后根据职能定位,设定政府的组织机构,再根据职能定位和组织机构,设置行政流程以明确组织机构相互之间的关系,形成顺畅的分工合作关系。但在现实世界,人们无法设想让政府全面停摆,再按照上述应然逻辑设计和实施理想化的职能—机构—机制改革的一揽子重构计划。改革是既有模式、体制、格局的调整。改革开放以来中国政府改革历程的现实逻辑基本上是行政流程变革机构重组—职能调整。从1982年至2013年的七轮政府改革,至少从1993年探索建立与市场经济相适应的管理架构开始,每一轮政府改革基本上都以行政审批制度改革为突破口,当审批制度涉及若干个部门关系调整时,改革就进入组织变革的环节,而一旦组织机构发生较大的重组,特别是取消原有的某些部门,设立新的管理部门,政府职能也就发生了渐进式的调整。

       塑造行政流程变革——机构重组——职能调整的政府改革现实逻辑的一个关键因素,是政府的职能定位总是相对于市场和社会而言的,作为转型国家,中国相对独立的市场体系和社会治理体系都经历了一个从无到有的发育过程,这意味着政府的职能定位一直处于不间断的调整过程之中。20世纪90年代初确立了建立社会主义市场经济体制的目标,而政府体制改革直到21世纪之初,才形成了建立与市场经济体制相适应的服务型政府的理念性愿景。显然,渐进式改革的模式从根本上决定了不可能设计出以界定和规范政府职能定位为逻辑起点的政府改革路线图,不可能等到政府职能定位基本稳定下来以后再考虑机构设置和管理模式的建构。

       与此同时,政府改革是政府的自我革命,政府职能的重大变革和组织机构的重大调整,不可避免会在体制内遇到各种阻力。经历了1982年和1998年两次大规模的机构改革之后,组织机构变革难度越来越大。从阻力最小化的改革策略选择来说,以行政流程的改造而不是机构重组作为改革着手处,自然是相对容易操作的改革策略。问题在于行政流程特别是审批制度改革,通常是一个政府体制内部的自我调整过程,改革什么、怎么改以及改得怎么样,都是政府自身的事情,政府既是改革方案的决策者,又是改革方案的实施者,还是改革效果的评价者。这种局限于体制内循环的改革方式,必然会受到利益格局的深刻影响,甚至因此使改革发生严重扭曲和变异。多轮行政审批制度改革出现的审批项目设置、取消、再设置、再取消的现象,以及机构改革出现的精简——膨胀——再精简——再膨胀的局面,正是这种体制内循环的产物。实践证明,如果缺乏一种强大的压力机制来打破政府改革的惯性,以行政流程的再造为着力点的政府改革,很难改变审批事项增增减减、机构合合拆拆的局面,改革就可能止步于做量的增减文章,甚至沦为政府的自娱自乐。

       自十八届三中全会制定全面深化改革的决定之后,基于推进国家治理体系和治理能力现代化的新视野,国务院全面推进“放管服”改革。“放管服”改革旨在全面深化政府职能的调整,一方面着眼于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,本着能放都坚决放的原则,以制定负面清单的改革新思路,将政府不该管也管不好的事坚决下放给市场;另一方面,“放管服”改革不是简单的一放了之,而是要着眼于更好地发挥政府的作用,以制定责任清单的方式,进一步明确政府必须依法履行的管理职责和公共服务职责。本轮“放管服”改革在梳理政府职能定位上,没有局限于就政府谈政府,而是从整个国家治理体系的视角,从政府与市场、社会关系来明确政府必须履行的,市场、社会均难以替代的职责,是一次重大的突破。很显然,如果只是视角的转换而没有新的压力机制的建构,“放管服”改革的成效同样会在很大程度取决于政府部门及地方政府推进改革的主观意愿。在此背景下,十九届三中全会作出《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》),制定了《深化党和国家机构改革方案》,以强有力的职能机构整合举措,推进政府职能转变和政府效能提升。《决定》的显著特色是在党中央强有力的集中统一领导之下统筹推进党和政府的机构整合,自上而下地推进决心和力度,以及明确的时间表,为政府体制改革构建了前所未有的政治压力机制。《决定》还明确提出了政府间关系调整的思路,在强调保证国家法制统一、政令统一、市场统一的基础上,赋予省级及以下机构更多自主权,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,既允许“一对多”,也允许“多对一”,这就给地方政府加大机构职能的改革力度提供了很大的空间。

原文参考文献:

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