从行政吸纳到简政放权

作 者:

作者简介:
郭苏建,教育部“长江学者”特聘教授,浙江大学公共管理学院兼职教授;向淼,浙江大学公共管理学院博士生。杭州 310012

原文出处:
探索与争鸣

内容提要:

拥有专业、信息、资源优势、充分权威的行政部门和对政府行为具有监督、调整、优化作用的司法治理,代表着建设法治政府的两种基本力量。然而,在国家治理欠缺制度性分权、政府行为边界模糊的发展型政府背景下,由行政部门单一力量主导的法治容易走向“行政吸纳法治”,而使法治政府建设陷入行政化、封闭化和地方化并遭遇多重结构性矛盾,司法治理也会受到抑制而处于边缘地位。以简政放权为重点的新一轮行政体制改革和试图克服地方主义的司法改革,体现了我国法治政府建设从行政吸纳和司法抑制到行政主导和司法治理双重逻辑并重的转变。从行政吸纳到简政放权,通过重构国家与社会以及政府与市场间关系,有助于解决政府职能混杂、权责不清这一法治政府建设的基础性难题;从司法抑制到司法治理,充分发挥司法对政府行为的监督和优化作用,能够倒逼法治政府建设。我国法治政府建设进入新阶段,需要推进行政改革和司法治理的协调发展。


期刊代号:D01
分类名称:公共行政
复印期号:2019 年 01 期

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       中央政府自2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》并要求转变政府职能和深化行政体制改革以来,从发展型政府向法治政府转型已成为一项非常重要的施政目标。2008年出台《关于加强市县政府依法行政的决定》并对市县两级政府依法行政提出了详细要求,2010年进一步以《关于加强法治政府建设的意见》要求深入贯彻前述文件,建设法治政府因此成为了对依法治国和依法行政的延续。[1]不过,尽管中央政府付出了诸多努力,但由行政、财政和法律分权结构所带来的利益冲突、信息失真和监督困境等难题,使地方发展型政府仍然以发展和稳定为核心目标而忽视了法治,由地方政府主导的诸多管理方式和管理体制构成了中央政府推行法治的障碍。[2]

       2012年党的十八大把法治政府基本建成确立为2020年全面建成小康社会的重要目标,法治政府建设更受重视。十八届四中全会进一步提出全面推进依法治国,2015年又出台了更明确的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》,提出了包括职能厘定、行政制度、行政决策、行政执法、权力监督、矛盾化解等在内的具体内容。从依法治国、依法行政向法治政府转变表明法治建设的内容在不断丰富,而十八大以来的法治政府建设目标和历程则体现了从单纯依赖行政力量到同时推动行政改革和司法治理的转变。换言之,单纯依赖行政力量来建设法治政府即“行政吸纳法治”难以解决目标冲突和权力监督等难题,而行政改革与司法治理双重逻辑的并重既有助于消解政府权责的内在紧张,又能从外部发挥对行政行为的监督、制约、调整和优化作用。在法治政府这一宏大目标之下,我们需要仔细分析法治政府建设的基本逻辑并认真追问:为什么此前的“行政吸纳法治”会导致法治政府建设面临多种矛盾,这些矛盾具体又包括哪些?为什么从行政吸纳转向行政改革与司法治理并重有助于解决这些矛盾,行政改革与司法治理的关系是什么,又会形成怎么样的法治政府建设格局?

       法治政府建设的双重逻辑:行政主导与司法治理

       国家主导的法治建设包含行政体制、司法制度、监督体制等多个维度的制度调整和组织变革,尽管法治建设存在着“议会主导”“行政主导”等多种不同的模式,[3]而且常常因制度、传统、禀赋等因素的不同而不同,但相似之处是存在行政主导和司法治理两种不同的基本路径。

       (一)行政主导

       法治是一国国家能力的重要体现。根据迈克尔·曼对国家权力的分析,国家权力包括专制性权力和基础性权力,[4]而推行法治既要求国家具有相当的自主性,又涉及到国家与社会的互动,因而同时体现了这两种国家权力。与此相似,王绍光把国家基础性能力分为强制、吸取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳与整合等具体能力,[5]法治作为一般性的治理模式而同时涉及上述各个领域。由此可见,法治建设也与官僚制的强化密不可分,后者不仅意味着国家基础性能力的大幅提升,而且为推行法治提供了基本前提,扮演着关键性的制度建构角色。具体而言,聚焦到法治政府建设,行政主导具有以下优势:

       第一,行政主导的法治具有支持法治实施的资源优势。政府掌握着大量的国家资源尤其是政治、经济资源和合法性权威,是法治建设的核心主体。一国的法治水平与其国家能力存在重要关联,必须要有基本的国家财政和行政能力才能确保法律和政策得到公平实施。[6]无论是法令政策的制定实施、行政机构的权责划分,还是纠纷解决机制的形成和司法制度的运转,以及普法活动的开展、法律援助机构的建设等,都需要广泛的行政支持尤其是财政支持和官僚协作,因此很难想象基础性能力不足的国家能够建设法治。对司法与行政间关系的研究也表明,司法化治理的实现需要行政部门的配合,司法与行政部门需结成伙伴关系才能更好地处理复杂的社会问题,[7]认为仅靠纯粹的司法和法律机制就能解决所有复杂社会问题是对社会和历史的简单理解。[8]

       第二,行政部门参与国家法令政策的制定和实施,是法治建设的主导者和实施者,由行政主导的法治建设具有信息和专业优势。法治由国家主导,不可能完全由社会、市场或其他共同体和个体来提供和实施。行政法治包含职权法定、依法立法、依法行政、依法裁判等核心内涵,[9]因而,建设行政法治和法治政府首先就意味着政府的自我革命尤其是厘清行政立法和执法中的政府权责,这将为法治实践提供基本的标准和界线。同时,行政部门最了解政府的机构、职能、权责以及在法治实践中存在的问题,通过行政改革来重构行政组织并优化行政职能,将能够充分发挥政府部门的专业和信息优势,弥补纯粹法律机制在行政程序、利益协调和合作治理中可能存在的不足。

       虽然由行政主导的法治具有资源、信息、专业、权威等多方面优势,但它也可能带来威权惰性、行政固化、府际矛盾等问题,甚至演变为“行政吸纳法治”。第一,行政力量过强可能会出现专制性权力与基础性权力都很强的威权国家,而威权国家可能在法治建设方面存在惰性甚至拒绝或阻碍以约束国家权力为一般目标的法治。第二,存在过度依赖行政内部监督和考核的倾向,法治建设容易转变成纯粹向上负责的行政化和封闭化模式。强调行政主导可能使行政立法和执法部门出现局部利益的拉锯现象甚至俘获和损害公共利益,行政问责也容易走向自我封闭或敷衍了事。因此,过于强调行政主导可能带来排斥司法监督和民主监督等外部力量的倾向,甚至因阻碍国家与社会互动而损害国家的基础性权力。第三,在单一制国家的行政分权结构下,行政吸纳法治容易导致法治地方化。就我国而言,地方发展型政府在经济、行政和法律分权背景下形成了自身的特殊利益,与中央政府可能存在利益冲突且由于信息不对称等问题而难以监督。尽管法治地方化常常不可避免甚至能够在分级的政府结构中帮助中央政府缓解合法性压力,[10]但也可能带来恶性竞争、寻租腐败、损害中央权威等问题,使中央政府推动法治建设的效果大打折扣。[11]

原文参考文献:

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