作为合理偏狭的公共性

作 者:

作者简介:
张乾友,南京大学政府管理学院副教授。江苏 南京 210023

原文出处:
国家行政学院学报

内容提要:

公共性是现代治理话语中最为核心的概念之一,公共性被确立为政府的基本价值原则是治理体系的重心从政治转向行政的一个结果。在契约论等主流现代理论中,公共性被理解为政策决策与行动的无偏狭性,即政府应当不偏不倚地对待每一种利益和每一个社会成员。但在客观存在着普遍的不平等的条件下,遵循无偏狭性的要求并不足以保证公共政策与政府行动的公共性,而只是把不平等的社会现实转化为了不平等的政治现实。在很多时候,要供给公共性,政府需要对社会中的不同利益和不同群体采取一种合理的偏狭,通过政府行动的合理偏狭来矫正不平等的社会现实。


期刊代号:D01
分类名称:公共行政
复印期号:2019 年 01 期

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       [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2018)05-0125-07

       公共性是现代治理话语中最为核心的概念之一。作为一个“具有历史流动性”[1]的范畴,公共性被确立为政府的基本价值原则是治理体系的重心从政治转向行政的一个结果,其实现主要是以政府的政策和行动为途径的。在理想意义上,一项具有公共性的政策或政府行动应当旨在同等地促进这个社会中所有个体与群体的利益。就此而言,公共性的构成要素主要包括两个方面,一是包容性,即公共性要求政府将社会中存在的所有利益都包容在内;二是无偏狭性,即公共性要求政府同等而不厚此薄彼地对待它需要包容的所有利益。[2]在现代治理史上,包容性的问题通过争取代表权的政治斗争得到了解决,今天,在世界上的各主要国家,所有利益都应当在政治权力结构中得到代表已经成了一个广泛的制度共识,所存在的区别仅仅在于代表的产生方式。[3]另一方面,无偏狭性则是现代治理的一个悬而未决的难题,因为现代社会总是存在着普遍的不平等,进而就导致了各种利益得到代表的能力的不平等,就造成了公共政策与政府行动的偏狭性。这种作为不平等产物的偏狭性当然是不合理的,它反映了政府在供给公共性上的失败。但另一方面,在客观存在着普遍的不平等的条件下,遵循无偏狭性的要求也并不足以保证公共政策与政府行动的公共性,而只是把不平等的社会现实转化为了不平等的政治现实。在很多时候,要供给公共性,政府需要对社会中的不同利益采取一种合理的偏狭,通过政府行动的合理偏狭来矫正不平等的社会现实。

       一、无偏狭性的契约论解释

       要理解什么是无偏狭性,我们可以考虑冷曼(James Lenman)所举的下述例子:某个政府要在两项政策之间做出选择,其中,如果选择政策A,该政府将为社会提供某种公共产品G,代价是杀死其2000万公民中的20位;如果选择政策B,该政府将为社会提供完全相同的公共产品G,代价是向其2000万公民中的每一个人施加了百万分之一的被杀风险。[4]

       这一例子精准地描述了公共决策面对的复杂现实环境。如前所述,现代政府的基本职能是供给公共性,其要求是,所有政府决策都必须以生产某种公共产品为目标。另一方面,公共产品的生产是有成本的,在极端情况——比如防卫性战争——下,这种成本可能意味着某些社会成员需要为此付出生命。由此就产生了无偏狭性的问题,即如何让该公共产品的成本不偏不倚地落在每一个社会成员身上的问题。在这里,根据主流定义,公共产品是在使用上具有非竞争性与非排他性的产品。如果G真的属于公共产品,那它的益处就可以被视为不偏不倚地为所有人共享。因而,从无偏狭性的角度出发,需要考虑的就更多是生产G所需付出成本的分配问题。比较政策A与政策B,它们所指向的公共产品是相同的,不同的是,在政策A中,为了生产该公共产品而必须付出成本的分配是偏狭的,无论政府决定杀死其2000万公民中的哪20个,都只有这20位公民承担了成本;而在政策B中,成本的分配则是无偏狭的,因为每一位公民承担的死亡风险都是相同的,进而,虽然最终总会有某20位不幸的公民实际遭受死亡的后果,但对于这一不幸,所有人都做出了同等的分担。

       在实践中,这种区别是很重要的。如果在一个由一个多数民族与一个少数民族构成的国家中军人大多乃至全部都是少数民族的成员,那么,虽然由这些军人所构成的国防力量本身仍然属于一种经济学意义上的公共产品,但这个国家的政府对国防的供给本身则不具有公共性。相反,这乃是密尔所说的“多数人的暴政”,是一些人通过单方面地向另一些人施加社会成本而对后者施行的暴政。所以,如果要供给公共性,在上述例子中,政府就应当基于无偏狭性的理由而选择政策B。换句话说,政策成本分配的无偏狭性是衡量一项政策是否具有公共性的基本标准。

       冷曼认为,对政策B的偏好是契约论的核心特征,反映了契约论的理论追求。在契约论看来,“对你的损害不能直接通过我的收益而得到补偿。在A中,某件事就这样发生了。这个社会事实上把它的20名成员仅仅作为手段,将他们的死亡作为购买G的一个可接受的价格。但一种可能许可要求他们为此买单的原则是他们可以非常合理地拒绝的。而在政策B的例子中,成本是一种由所有人在追求一种所有人都有希望分享的好处中共同分担的死亡风险。这显然可以被更合理地呈现为一条能够向每一个受影响的人证成的原则。”[5]契约论要求政府不仅要供给公共产品,而且在对任何公共产品之成本的分配中都要做到不偏不倚,只有这样,政府对公共产品的供给才属于一种具有公共性的行为。

       在罗尔斯看来,社会是一项合作性的冒险事业,而且,在每个人都有自由不加入社会的前提下,他们之所以仍然选择加入社会,必然是因为社会是一项值得的也就是会带来互益性利益的冒险。[6]在这个意义上,我们可以把社会本身视作一项公共产品。社会作为公共产品的标志在于,人们可以通过对它——具体来说是其中的合作性关系——的利用来创造互惠性的利益。同时,社会又是一种具有冒险性质的公共产品,任何人一旦参与社会合作就陷入了一种成为最小受惠者即在互惠性关系中受益最少者的风险。假设社会作为一项合作性的冒险存在一定成本,这种成本就是,互惠性关系并不意味着所有人都是同等地受惠,因而社会中总是会出现某些最小受惠者。进而,如果要让社会能够作为一种公共产品而存在,就必须让最小受惠者这一合作成本的分配具有无偏狭性。对此,罗尔斯提出了他著名的解决方案,其中,“无知之幕”就是一种旨在达成无偏狭性的程序性设置。[7]

       如冷曼的例子所表明的,要让合作成本的分配具有无偏狭性,就是要让每一个人都有成为最小受惠者的同等概率,而在每一个人在社会合作中的现实处境都不相同且这种差异为每一个合作参与者所确知的条件下,这显然是不可能的。为了说明问题,我们可以考虑一个高度简化的例子:假设C是一名社会处境较好的人,其所拥有的财富足以支撑他一年不参与任何社会合作而不影响生活质量;D是一名社会处境较差的人,其所拥有的财富只够支撑他一周不参与任何社会合作;现在出现了一个机会,让C和D可以通过彼此间的合作来创造出非常可观的共同收益,但是否合作、如何合作以及如何分配共同的收益需要双方共同商定;在以上条件下,显然,D将有更大的概率成为与C的合作关系中的最小受惠者,因为他的现实处境使他只拥有较少的议价能力,进而,合作成本的分配就不可能是无偏狭的。

原文参考文献:

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