早期儿童教育的支出由谁来承担,如何影响入学?

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华东师范大学学报:教育科学版

内容提要:

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期刊代号:G51
分类名称:幼儿教育导读(教育科学)
复印期号:2019 年 01 期

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      ■地方政府是早期儿童教育投入的主要承担者,特别是在核心产品和服务(如教职工薪酬和校舍)的投入方面。

      ■与其他教育阶段相比,家庭和其他私人实体在早期儿童教育阶段的支出比例更大,特别是在辅助性服务上,例如膳食、学校卫生服务和交通。

      ■在教育机构上的公共开支,转移支付和补贴到私人部门,以及经费分配方式可以提高早期儿童教育参与度。

      ■对早期儿童教育投入的增加并不一定会转变为入学率的提高,因为经费可能会用于提高学习质量(增加教师薪酬,更多地投入学校设施,或者是优先考虑降低生均教师数)。

      早期儿童教育对国家教育系统有多重要

      政府已经意识到在早期儿童教育(特别是在学前教育阶段)和保育上投入的重要性。对幼儿教育的投入是促进社会公平的一种方式。大多数OECD国家,特别是欧洲国家,在早期儿童教育上的公共投入很多(OECD,2017a),这个教育阶段的参与程度也很高。

      在OECD国家中,早期儿童教育成为教育系统中越来越重要的组成部分:10名儿童中就有7名儿童在3岁时入学,而且10名儿童中大约有9名儿童在4岁时入学。更年幼的儿童的入学率也相对较高:在OECD国家中,大约有40%的儿童在2岁时参加早期教育。值得注意的是,为所有儿童免费提供至少一年的早期儿童教育和保育,现在已经成为大多数国家的标准做法(OECD,2017a)。国际学生评估项目(PISA)的研究发现,在15岁的学生中,接受过至少两年学前教育的学生的学业表现更好。在可获得数据的57个国家中,有一半的国家都符合这个规律,哪怕是在考虑了他们的社会经济背景之后(OECD,2017a)。

      在OECD及其伙伴国家中,早期儿童项目结构差异很大,理论上开始的年龄不同(通常为2~4岁之间),持续的时间也不同(通常为2~4年)。国家间的主要差异之一是在国家层面上究竟是否存在早期儿童教育发展计划(ISCED level 01)。国家间的差异也体现在国家是否提供包含早期儿童教育和保育的综合项目:四分之三的OECD及其伙伴国家提供了这些项目。国家对早期儿童教育所投入的资源数量存在很大差异,从占GDP的0.1%到2%不等,这是由很多原因造成的(OECD,2016)。

      机构设置和经费数额只是影响儿童接受早期教育的部分因素。影响儿童在幼儿时期接受教育的因素还有:哪些机构支持该阶段的教育资金筹措,私人部门和家庭是否承担以及如何承担支出。

      早期儿童教育,也指ISCED level 0(在ISCED 2011的分类中),它由一系列项目构成,这些项目带有针对低于初等教育(ISCED level 1)入学年龄的儿童的教育性元素。通常ISCED level 0项目的设计目的是支持儿童的早期认知、语言、身体、社交和情感的发展,并使幼儿进入一个制度化的环境中,接受有组织的教学。这些项目可以分为两类:ISCED 01是指早期儿童教育发展项目(通常针对0~2岁的儿童),ISCED 02是指学前教育(通常针对3~5岁的儿童)。更多信息可以参见《教育概览》的指标C2(OECD,2016)。

      谁来承担早期儿童教育的什么支出

      在大多数国家,资助儿童早期教育的机构来源于公共部门和私人部门,但是每个部门承担的份额差异很明显。在比利时、爱尔兰、卢森堡和拉脱维亚这些国家,其公共部门几乎承担了早期儿童教育的全部支出,而在澳大利亚、日本、葡萄牙和英国,家庭承担了较大的份额。

      在可获得数据的国家中,日本是唯一一个其他非教育性私人实体(例如宗教团体、特殊利益群体或私人教育和培训企业,包括营利的和不营利的机构)占很大比重的国家。早期儿童教育私人投入的数据,在采用时必须谨慎,因为在一些国家中,数据可能会被低估或存在缺失,但其作用可能不容忽视(OECD,2017a)。因此,很难推断私人投入的份额是否会影响早期儿童教育的参与度。

      早期儿童教育不仅对幼儿很重要,对促进女性重返职场也很重要。然而,当公共部门不能完全承担早期儿童教育的支出时,私人部门则不得不在早期儿童教育阶段承担比其他教育阶段更大的份额。

      平均而言,OECD国家的私人部门在早期儿童教育发展项目上的支出比例为31%,而在学前教育项目上的比例为17%(OECD,2016)。私人部门把更多经费投入到非核心服务上。在可获得数据的国家中,平均而言,公共部门承担核心产品和服务支出的比例接近90%。核心服务包括教职工、校舍、图书、教学资料的支出,但教育支出也包含外部的教育产品和服务,如辅助性服务、一般管理和其他活动。

      辅助性服务是由教育机构提供的外部服务,包括学生福利服务,如膳食、学校卫生服务和往返学校的交通服务。私人部门承担了早期儿童教育辅助性服务支出的较大份额(可获得数据的国家的平均比例为54%),特别是在爱沙尼亚和以色列,私人资助甚至可能承担辅助性服务的全部支出。

      转移支付和补贴的作用

      

      即使许多国家的政府给早期儿童教育的私人支出提供补贴,但与总支出相比,对家庭和其他私人实体的公共转移支付和直接支付数额通常较低。然而,也有少数国家向私人部门提供支持,承担它们支出中的较大份额。例如,在澳大利亚、哥伦比亚和丹麦,私人部门承担早期儿童教育支出的五分之一或以上,但私人部门也从公共部门通过转移支付的方式获得相当大的财政支持。

      与从公共部门向私人部门的转移支付相比,政府间的转移支付与早期儿童教育资金的筹措更加相关。平均而言,OECD国家的地方政府获得的来自中央和区域政府的财政转移支付的数额,达到了教育公共总支出的13%。在一些国家,这样的转移支付比例甚至更大:韩国、匈牙利和美国的地方政府,在从中央和区域政府获得财政转移支付之后,其公共总支出的比例分别增加了96、63和42个百分点(图2)。

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