基于政策文本的区块链技术发展趋势与区域差异研究

作 者:

作者简介:
高小平(1956- ),男(汉),江苏苏州人,温州大学特聘教授,中国行政管理学会研究员,主要研究方向:行政改革,应急管理,绩效管理;戚学祥(1988- ),男(汉),浙江湖州人,温州大学法学院讲师,管理学博士,温州市区块链研究中心副主任,主要研究方向:社会治理,数据治理。

原文出处:
理论与改革

内容提要:

以国家和地方的区块链政策文本为基础,建立“认知-制度”分析框架,运用内容分析法、比较分析法和时间序列法,分析区块链政策的内容,发现区块链技术在核心概念、底层技术、生态基础等基础发展方面存在共同的政策趋势,在应用支持、应用范围、应用方法、应用监管等应用发展方面具有共同的政策特点。但是,在区块链技术发展的受重视程度、应用领域、目标、着力点等方面有着区域特色与地区差异。今后,区块链政策的制定和实施既要凸显出中央政府的权威性、统一性,及时将地方的有益发展经验总结上升为国家制度加以推广,也要鼓励地方政府探索特色发展,鼓励先行先试。


期刊代号:D01
分类名称:公共行政
复印期号:2020 年 01 期

字号:

      [中图分类号]D63 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2019]06-0114-016

      一、问题提出、研究设计与分析框架

      区块链,是指分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术在互联网时代的创新应用模式。[1]2019年10月24日,习近平在中央政治局第十八次集体学习时强调:“要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口,明确主攻方向,加大投入力度,着力攻克一批关键核心技术,加快推动区块链技术和产业创新发展。”近年来,区块链技术日益成熟,应用领域已由单一的金融领域扩展到身份认证、社会保障、慈善福利、食品安全等社会民生领域。区块链的迅猛发展,除了有区块链技术自身所具有的技术优势这一因素外,还离不开世界各国对区块链技术研发和应用普及出台的积极鼓励政策、有力引导措施及审慎监管制度。例如,美国特拉华州积极探索区块链技术与州法律体系的结合,择机建立企业档案管理的区块链分布式账本体系[2]。欧洲委员会认为分布式账本技术的应用前景几乎是无限的,但要用制度加以监管[3]。国务院发布的《“十三五”国家信息化规划》将区块链技术认定为重点加强的战略性前沿技术。工业和信息化部信息化和软件服务业司指导编写的《中国区块链技术和应用发展白皮书(2016)》提出了区块链的典型应用场景,从宏观层面绘制出区块链技术发展与区块链标准化的路线图。[4]贵州、上海、北京、广东等地相继出台政策从省域范围和战略高度布局区块链技术的应用。

      公共政策是国家治理的重要工具。一般而言,公共政策话语是政治系统中最重要的话语信息输出,由于这种信息输出可以转化为固定的文本形式,从而为我们的研究提供了有形的分析对象[5]。解读公共政策文本是综合应用多种分析工具,进入特定的公共政策文本,理解并解释由特定公共政策文本所展示出来的公共政策话语现象及其变迁过程。[6]换言之,是要透过表面的文字内容,探寻政策与政策反映出来的客观事物的发展动因、真实状态与趋势规律之间的关系,并观察政策背后的政策主体的理念、价值和行为等。

      区块链政策文本作为认知与制度结合的必然产物,记录着政府推动区块链技术发展和应用的客观行为,也折射出政府监管区块链的理念态度,并综合反映了与区块链相关的经济发展、技术进步、制度创新等全要素体系的存在状态和演化生态。因此,系统梳理国家和地方区块链政策文本,比较区块链发展的共同趋势与地区差异,探析区块链技术发展与应用普及的时代性、区域性与复杂性,有助于提高区块链政策的科学性、预见性和系统性,对进一步发展和监管区块链具有重要意义。

      基于此,我们运用比较分析法和时间序列分析法,采取网络爬虫技术,选择2016年至2019年间中央和地方的547项政策,进行文本内容分析。本文统计的政策文本包括党代会报告、五年规划、政府工作报告、部门文件、地方法规等。据统计,截至2019年6月,中央涉及区块链的政策文本有56项,地方有491项。其中,2016年,中央的区块链政策文本有2项,地方有10项。2017年,中央增加到13项,地方达到59项。2018年,中央有28项,地方有276项。2019年上半年,中央已出台13项,地方有146项(见图1)。从颁布政策的地区看,2016年,我国除港澳台外的31个省级行政单位中,有6个省级行政区域制定了区块链政策,其中5个(北京、上海、广东、浙江、山东)属于东部发达地区。2017年,制定区块链政策的省级行政区域增加至18个,且东、中、西部的省级行政区域均有涉及,制定区块链政策的地区分布更加均匀。2019年上半年,我国除港澳台外的31个省级行政区域均发布了区块链政策。

      任何公共政策都包含着认知与制度两个基本要素。认知是指政府和公众基本形成的共识,制度是指需要执行的规范性约束。认知是政策制定的基础,也是执行的前提;制度是政策实施的手段,也是认知的目的。政策若缺乏广泛的认同,执行就可能阻滞;制度则可以保证政策在执行中深化认识。这两者有机结合,才能成为一个完整的政策。据此,我们可以按照政策内在包含的这两个层面建模,形成“认知—制度”的二维分析结构框架。区块链这样的新技术,目前处于发展的初期,人们对之的认识尚待深化,技术应用仍在探索之中,制度体系正在建立之中,这些特点必然反映到政策中来。因此,在研究区块链的政策趋势与地区差异时,运用“认知—制度”这个分析框架,将区块链政策中的理念、认识、态度与客观行为、具体规范、实践指向进行适当剥离,从两个不同的视角透视,更加具有研究的适切性。

      按照这样的分析框架,我们在本文中,将定义、内涵、发文先后等作为“认知”,从该维度出发,解构区块链政策文本,讨论并明确区块链的核心概念及共识形成;将技术标准、应用领域、支持力度、保障措施等作为“制度”,从该维度出发,了解各地区、各部门发布的一系列政策文件的情景,把握政府支持区块链技术研发的导向,以及区块链技术的规范应用、跨领域应用和地方先行先试的态势。进一步讲,由此,以建立一个新的政策文本分析理论,进一步厘清政策、认知与制度的内在关系为切入点,研究区块链技术发展的政策趋势,为加强区块链技术和应用发展的引导、规范、监管制度建设提供参考。

原文参考文献:

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