官僚制的内在矛盾与官僚主义的多重面向

作 者:

作者简介:
柯贵福,清华大学人文学院,修远基金会研究中心。

原文出处:
文化纵横

内容提要:

09


期刊代号:D01
分类名称:公共行政
复印期号:2020 年 01 期

关 键 词:

字号:

      官僚制一直深刻地影响着人类社会的生产与生活过程。现实生活中,我们不仅需要与各种政府机构发生联系,而且在各种主动或被动形式中与官僚制不断相遇,分享着一种对其既怨恨又依赖的情绪。如果想有效地改善官僚制、限制官僚主义,我们首先需要认识官僚制的“客观性”,历史性地理解官僚制产生与运行的内在原理,寻找官僚制与其政治经济背景之间的复杂互动关系,由此,才能进一步定位由官僚制派生出的官僚主义问题,探讨官僚制的适用边界以及官僚制与其他类型的组织形式、协作形式的互动方式,以期创造适应当下社会生活的良性治理模式。

      作为一种分工与合作形式的官僚制

      官僚制作为一种制度形式和历史现象由来已久。尽管古代官僚制与现代官僚制存在重大差别,但从最基础的意义上,古今官僚制都意味着一种基于职权与责任划分等级,并具有一定强制性的分工与合作机制。官僚制具有很强的功能性和现实主义特征,它是基于完成一项或多项复杂、庞大且具有持续性的事业而被建立起来并被赋予使命的。

      官僚制的产生和发展,意味着一批以社会化组织能力为立身之本的专业管理人士从日常性生产活动脱离出来,这不仅需要相对充分的劳动剩余产品的稳定供给,也需要信息与生产技术、经验知识与组织技艺达到一定的积累水平。官僚制的出现,代表着人类社会的组织形式,从具有相对浓厚的共同体色彩的中小规模群体,转向更大空间范围和更大人群规模的组织、管理和协作阶段。因此,古代官僚制往往是在农业生产力较为发达的区域率先发展起来,诸如埃及古王国时期和春秋战国时代的中国。

      以古埃及为例,其官僚制要素出现较早却未能进一步发展,一定程度上与尼罗河地区的农业生产条件存在深刻关联。尼罗河谷地虽然具备相对优越的农业条件,但主要局限于尼罗河两岸数千米的狭长冲积带,往外就是沙漠。此种情形,既使得定居人口相对集中,便于统治和管理,又导致农业生产方式无法持续向外扩散。[1]基于此,古埃及虽然发展出一定的官僚制要素,如出现了维西尔(宰相)等重要官职和一些管理农业、财政、档案和司法的管理机构,但是这些要素并不能进一步发展出一个更为庞大和复杂的官僚制系统。

      与古埃及相比,古代中国则被视为是传统官僚制得到深度发展的典型例证。[2]《礼记·明堂位》中就有记载,“有虞氏官五十,夏后氏官百,殷二百,周三百”,虽然殷商之前的历史颇有传说与附会之意而不可考,但殷周之际形成了较为明确的“官职”则基本可以确认。古代中国的地理和气候特征在农业生产方式的持续扩散上更具优势:从气候条件上观察,东亚大陆大部分地区属于季风气候,雨热同源,适宜农业生产;在地理空间方面,东亚外围地区存在着山脉、高原、沙漠等地理屏障,核心区域广大,而且内部呈现的气候和地理条件,为人口多中心聚集和持续增长、农业生产方式的持续性扩张提供了条件。这些基本因素为官僚制在古代中国的出现和持续发展提供了外在条件:首先,是农业生产方式带来定居性的生活方式,为日常化的管理和统治提供了可能;其次,农业生产受到自然条件的深刻限制,对与气候相关的天文历法知识的需求、对与组织共同劳作改善基本农业设施需求、对相互协作应对天灾的需求……使得具备相应知识和组织技艺的专业人群逐步分离出来成为社会分工中的重要阶层;最后,农业生产等成果容易受到劫掠的基本事实,使得武装保护的需求也十分迫切,而多个农业生产区域中心的竞争格局又会使得军事武装组织的发展日益成熟和常态化。在此基础上春秋战国时期呈现的高强度竞争的政治格局,又为传统官僚制的突破性发展提供了历史契机。春秋战国时期,伴随着诸侯兼并战争带来的权力集中趋势,一个区别于旧式贵族、以社会化组织的专业能力为其立身基础的“官僚”群体也日益成长。至秦汉时期,随着中央集权式大一统国家的建立,古代中国官僚制体系的基本架构也得以确立,并在其后两千余年间不断演化、发展,深刻塑造了传统中国的政治、经济和社会格局。

      与传统官僚制相比,现代官僚制则是已经被新的生产方式——工商业生产模式所重新塑造。以欧洲语境中的官僚制(bureaucracy)一词为例,其字面含义为“来自办公桌的统治”[3],从中可以明显感受到现代官僚制与欧洲近代以来专业、技术、文职等社会分工的细化进程的密切关联。马克斯·韦伯关于官僚制的讨论,被认为是现代官僚制理论研究的重要起点。在韦伯的理想类型描述中,现代官僚制被定义为是一种基于理性原则而建立起来的等级化、制度化、协同性的大规模组织形式。此种现代官僚制的理想模型,很大程度上来源于欧洲近代化的历史经验。一个突出的特征,就是韦伯对于“形式理性”原则的描述——“一项经济行动之所以是形式理性的,在于其能够以计量的、可计算的权衡思虑,表现出任何理性经济固有的事前准备,并且实际上如此表现出来的程度”[4],此种“理性”的内涵和原则,与欧洲基督教改革运动与工商业革命进程密切相关,是一种具有革命性意义的“现代现象”。这种现代官僚制,具有很强的“工具性”特征,它既可以与君主制结合,成为与教会、贵族特权竞争并建立中央集权的有效手段,成为推行“重商主义”政策的重要工具;也可以与君主立宪制、议会制相结合,成为国家提高行政效率的必要措施以及助力资本主义生产方式的有效资源;还可以在社会化的经济组织中推进重大工程,成为公司制度的组织载体,在商业扩张和殖民事业中发挥功能。

      官僚制的运行逻辑与官僚主义的双面效果

      官僚制作为一种体现着人为选择的分工和协作机制,推动它发展的“主导者”们对其期待主要在于“效率”层面——希望它能成为运转高效、操控自如的“机器”。因此,传统官僚制与现代官僚制共享着一些基本特征:其一,在官员选拔方面,基于上级任命或考试而非民选;其二,在内部结构方面,垂直性的层级关系与横向性部门与区域协同关系同时存在,并由最高级行政机关进行总体协调;其三,在职责和纪律方面,具有强制性和不对等性,贯彻下级服从上级的原则。这样的一种中心化、集权化的结构性设置,是为了保障上级或主导者的命令和意志可以得到有效贯彻。但是,人类社会的组织形式以人为基本单元,并不是完全没有自我意志和自我利益的“机器”,它一旦被创造出来并开始发挥功能之后,就不可能只为极少数掌控者的意志所驱使,而是受到所有参与其中的行动者的集体行动所制约,受到内部参与者的欲望、诉求与行动模式以及外部情势的综合影响,呈现出复杂的运行状态。

原文参考文献:

  • 94

相关文章: