美国应急管理组织间网络研究述评

作 者:
胡倩 

作者简介:
胡倩,美国中佛罗里达大学公共管理学院副教授,Qian.Hu@ucf.edu。

原文出处:

内容提要:

由于应急管理需要多个部门之间、多个组织间的合作与配合,因此应急管理已经成为研究组织网络的一个非常重要的领域。本文整理了近年来美国应急管理领域的组织间网络相关研究,重点评析社会网络分析在应急管理研究中的应用。本文介绍了美国应急管理中的多层级、跨部门组织间网络,并着重分析应急管理组织网络的四个方面的问题:参与应急管理的组织,组织网络的结构特点,组织网络的绩效评估,以及社交媒体下的应急信息网络分析。本文旨在总结评述已有文献,并对应急管理中的社会网络分析相关研究提出科研展望。


期刊代号:LD2
分类名称:公共管理与政策评论
复印期号:2019 年 01 期

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      自然灾害和公共危机事件在全球范围内呈增长趋势,如何有效地预防和应对危机与灾害已经成为公共管理的重要研究课题。由于自然灾害和危机事件具有紧急性和难预测性的特点,有效的应急管理需要多个部门之间、多个组织间的合作与配合,因此组织间网络应运而生。广义上的组织间网络由两个或者两个以上的组织,以及组织间的各种关系构成[1]。在公共管理和公共政策研究领域,组织间网络通常指的是组织间的协作网络,“由多个组织共同去完成单个组织无法完成或者无法高效完成的目标”[2]。在应急管理的各个环节包括预防、准备、应对、灾后重建,组织间的信息共享、资源分配以及协调行动都非常重要。应急管理已经成为研究组织网络的一个非常重要的领域[3]。

      本文对近年来,尤其是9.11恐怖事件后的美国应急管理领域的组织间网络相关研究加以梳理,重点评析社会网络分析在应急管理中的应用。本文的文献搜集和整理旨在对一些重要文献进行总结和评述,并对应急管理的组织网络研究的一些重要概念加以梳理。因此本文对相关文献有所选择,而选择的标准主要有三条:一是文章关注美国应急管理相关问题;二是文章研究应急管理中的组织间网络,也就是说组织是网络中的主体;三是文章有应用社会网络分析工具的实证研究。本文的结构如下:第一,文章对美国的应急管理系统以及应急管理组织间网络和社会网络分析加以介绍;第二,文章将着重讨论应急管理组织网络中的社会网络分析;第三,文章将分析如何评估应急管理组织网络的绩效;第四,文章将简要概述社交媒体下的公共危机信息网络相关文献;第五,文章在系统总结和评析已有文献的基础上对未来的应急管理中的社会网络分析相关研究提出科研展望。

      一、应急管理中的组织间网络

      在介绍美国应急管理中的组织间网络之前,文章先简要介绍组织间网络所处的美国应急管理系统,并概述应急管理领域的特殊性。这些背景知识有助于我们理解和进一步分析应急管理中组织间网络的形成与发展。

      (一)美国应急管理系统概要以及应急管理领域的特殊性

      9·11恐怖袭击、卡特里娜飓风等危机“聚焦事件”不仅引发美国政府一系列政策制度的变化,更是推进了美国应急管理系统逐步从传统的官僚结构向合作式的管理结构转变,并且促进了多部门化、多主体参与的应急管理网络结构的形成与发展[4][5][6]。

      贯穿美国的联邦、州和地方的应急管理体系中有两个重要的系统:危机事件指挥系统(the Incident Command System)和基于应急支持功能的系统(the Emergency Support Function based System)[7]。危机事件指挥系统具有传统的官僚式结构特点,该系统由五个主要职能领域构成:指挥、运作、计划、后勤、财务与管理[8]。当有危机事件发生时,由危机事件指挥官发出统一的指令来协调相关政府部门和组织的参与。作为奠定美国应急管理组织体系的重要系统,该系统的优点是统一指挥,能够迅速地上传下达行动命令[8];而该系统的缺点是缺少在危机事件中协调跨部门合作的灵活度,缺乏对社区资源的利用[4]。美国政府在卡特里娜飓风自然灾难中的救援迟缓,政府部门间协调失当彰显了单一的指令式协调机制的局限性[5]。

      政府对9·11恐怖袭击以及卡特里娜飓风自然灾难的应对突显了加强政府间沟通与合作,以及鼓励第三部门、社区组织和企业参与应急管理的重要性[3]。联邦政府出台并且修改了一系列的法律法规,鼓励建立“全社区”参与式的应急管理模式。例如,2008年出台并于2013修订的《国家应急反应框架》(National Response Framework)不仅强调了州政府和地方政府在应急管理中的重要作用,而且明确地肯定了非营利组织和企业参与应急管理的重要性[9]。

      另外,基于应急支持功能的系统将危机应对划分为十多个功能领域,例如交通、通信、后勤管理与资源协调、公共卫生与医疗服务等;并且规定了相关的主要责任机构和辅助组织;强调政府在执行相关应急功能时与政府其他部门间的紧密合作,政府与非政府组织间的协调与合作。

      应急管理组织间网络的形成与发展,不仅与上述的联邦以及州相关法律法规、危机事件指挥系统以及基于应急支持功能系统密切相关;更与应急管理领域自身的特殊性有关。及时、有效的信息沟通对于组织在预防、准备、应对和灾害重建的各个应急管理环节都至关重要[10]。由于危机事件的不确定性和紧急性,应急管理组织不仅需要准确地向政府相关部门和组织、媒体、大众传递危机事件的相关信息,更需要与参与应急管理各个环节的组织及时沟通信息、整合分配资源和协调行动。而组织间网络的形成,不同于传统的官僚式组织结构,它更便于组织间的信息共享,以及充分调动和利用社区资源。

      (二)应急管理中的多层级、跨部门组织间网络

      应急管理中的组织间网络呈现多层级性,由跨越公私部门的多类组织构成。联邦政府在国土安全部设立了联邦应急管理署(FEMA),负责与州和地方政府应急管理部门之间的协调沟通。联邦政府的法律法规,例如《国家应急反应框架》明确界定了联邦、州和地方政府在应急管理中的权利和职责。面临重大危机事件时,州和地方政府可以向联邦政府申请援助。而《州际应急管理互助协议》(Emergency Management Assistance Compact)是州际政府间的互助协议,用以协调州政府之间在面临重大灾害时共享设备、人事、信息,以及其他重要的应急和救援资源[11]。地方政府,尤其是县级政府承担着地方重要的日常应急管理工作[12]。县级政府通常会设立应急管理办公室,以协调与其他政府部门、非营利性组织与社区和企业积极展开危机预防、准备、危机的应对和重建工作。因此,应急管理中的组织间网络既有纵向性地跨越地方、州以及联邦政府机构间的合作,又有横向性地跨越公共部门、私营部门、第三部门间的合作[13]。

原文参考文献:

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