地利共享、分配正义与政府责任:一个分析框架

作 者:

作者简介:
曾盛聪,福建师范大学公共管理学院、政治发展与地方治理研究中心。

原文出处:
人文杂志

内容提要:

土地增值及其分配深刻撬动着当代中国社会利益关系与结构的转型,是当下汇聚了各种声音、诉求、焦虑、纠纷乃至抗争的“出场的问题”和“在场的矛盾”。土地红利的根源及其本质属性,决定了地利共享作为当代中国土地红利分配正义原则的合法性与正义性。地利共享是公共利益与个体利益兼顾的共享、普遍受益与必要差别相统一的共享、补偿与发展相促进的共享。政府作为国家“公器”的实现机制,在土地红利分配中扮演着市场秩序规范者与“丛林法则”修正者的天然角色。维护公共利益,规范资本逻辑,深化程序正义和补偿正义,完善全民共享土地红利的制度体系,是当代中国各级政府的应尽之责。


期刊代号:D01
分类名称:公共行政
复印期号:2019 年 01 期

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       [中图分类号]D922.33 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2018)10-0111-09

       土地红利是一个国家走向城市化与现代化过程中,土地这一基础性资源由于区位稀缺性和不可替代性获得快速升值所创造的社会财富,它与人口红利一起被视为发展中国家尤其是发展中大国的特殊红利形式。①土地红利及其分配在当代中国分配正义的探索中具有特殊的地位与意义,是中国现实的分配正义课题。当前国内关于分配正义研究常见的“原理取向”的进路,特别是对国外分配正义各理论流派的深耕与梳理,尽管能较好地开掘域外的思想资源,但并不足以获得在当代中国的现场感与指导性。中国现代化进程中衍生的土地红利分配这一焦点性、枢纽性问题,亟需植根国情的“问题取向”的分析与梳理,从而形成当代中国分配正义的实践理性。

       一、土地红利及其分配:“问题取向”的梳理

       地权及其基础上的地租分配是政治社会的一项基本制度设计,历来是不同民族各类社会革命与斗争的焦点,也是理解近现代不同国家和地区迈向城市化、现代化的一把钥匙。因此,对地权与地租合法性与正当性的追问成了近现代以来政治学争论的问题域。这种争论直至当下的中国,人们对于我国改革深度推进和现代化快速发展带来的巨大级差地租的性质与归属问题仍莫衷一是。②

       地权并非一种简单的财产权,它关涉人的基本生存资源的占用与平衡,有着一般财产或资本意义之外的蕴含;而在地权逻辑之上的土地增值与分配,也不是一种单纯的社会财富的分配,它本质上是制度变迁中不同人群发展权利与机会的分配,深刻反映不同社会成员之间的成本担负、权益获得与自由实现程度,折射出一个社会发展的公平性与正义性。基于此,一百多年前孙中山先生曾提出“平均地权”的口号,主张“地利共享”的土地收益分配原则,认为土地价值之所以能够增加的理由是由于众人的功劳、众人的力量;地主对于地价涨跌是没有功劳的。“地价是由什么方法才能够增涨呢?是由于众人改良那块土地,争用那块土地,地价才是增涨。”③“所以由这种改良和进步之后所涨高的地价,应该归之大众,不应该归之私人所有。”④美国人亨利·乔治在《进步与贫困》中指出:地租“不是由土地自动产生的”,“它代表全社会创造的价值……由全社会创造的地租必须属于全社会。”⑤土地价值“它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的;而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来,而无论如何不会降低改良土地的刺激,或对财富生产有丝毫的影响”⑥。洛克认为,土地的公共利益体现了土地自然资源的原初属性和人的自然权利的平等性。“土地上所有自然生产的果实和它所养活的兽类,既是自然发展地生产的,就都归人类所共有,而没有人对于这种处在自然状态中的东西原来就具有排斥其余人类的私人所有权。”⑦

       回归我国土地红利当代生成根源的现实考察,城镇化、现代化快速发展中的土地红利产生的特殊性正是在土地不可移动的自然属性基础上,收益了我国国民经济整体发展的“经济红利”和我国特殊土地政策的“政策红利”。就前者而言,所有土地的升值(尤其是城市周边的土地升值),都是国民经济整体发展推动的工商业规模进一步扩大和城市建设用地进一步扩张,带来的土地这一区位稀缺资源的价值上升的结果。易言之,中国现代化中的土地升值是经济发展和城市扩张的需要在特定位置土地上形成了经济积累,是经济建设成果在特定区域土地上的显化和附着,其根源不外是国民经济发展的剩余与积聚。从后者来看,由于我国的特殊国情,我国历来实行十分严格的土地用途管制政策,城市建设用地执行偏紧的指标管理,以持守农用耕地的红线和提升城市建设的合理密度。严格限量的指标控制与土地政策,加剧了土地资源相较于城市快速发展而言的稀缺与珍贵,进一步激发特殊区域土地价值的提升,构成了土地快速增值的“政策红利”。可见,不论是经济成果附着抑或是政策创益,土地“这种增值都与农民的劳动无关,也与资本的投入无关,而只与国家经济发展政策和经济发展成果有关”⑧。

       土地红利建基于土地的区位特征与个性要素,但其本质从根本上说是国民经济发展的整体收益,是全民族所有人共同创造的价值,具有宏观性、整体性、民族性和共创性。土地红利当代生成的根源及其本质属性,预制了“地利共享”作为当代中国土地红利分配原则与方式的合法性根据与价值合理性基础。不仅如此,鉴照于马克思主义关于生产方式矛盾运动的理论逻辑,建基于我国现实层面的公有制为主体的生产关系,地利共享显然也是与当代中国实施的公有土地制度(具体表现为土地全民所有和土地集体所有)相匹配的分配方案,反映了马克思主义社会历史观与分配正义观;它还与消灭剥削、消除两极分化、最终实现共同富裕的社会主义本质属性相适应,为消灭土地剥削及土地食利阶层创造了条件,体现了社会主义生产关系的本质要求,是一种“善”的制度设计,充满着与社会发展基本趋势相适应的历史正义性。⑨

       然而,当代中国土地及其增值分配在理论逻辑上的“应然”与客观现实上的“实然”之间有着较大的反差,正是这种反差使土地红利分配成为了当代中国分配正义的现实焦点问题。土地增值及分配深刻撬动着当代中国社会利益关系与结构的转型,推动了传统社会公平与分配正义格局的裂变,促使了人的社会交互关系的位移,成为当下汇聚了各种声音、诉求、焦虑、纠纷乃至抗争的“出场的问题”和“在场的矛盾”。

原文参考文献:

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