官员晋升锦标赛体制下环境规制、央地分权对环境污染的影响研究

      中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2018)03-0066-12

      自改革开放以来，中国充分利用能源、资源禀赋优势及劳动力低成本优势而获得经济高速发展，创造了世界众所周知的“中国奇迹”。然而，这种经济增长是以巨大的资源消耗和环境污染为代价的，导致中国经济发展正面临巨大的资源与环境压力。根据2017年《BP世界能源统计年鉴》的数据，2015年和2016年中国的碳排放总量呈现连续下降趋势，但仍居世界第一位。2018年美国耶鲁大学发布的《2018年环境绩效指数报告》显示，中国的空气质量排名倒数第四，属于空气污染的重灾区。因此，严格控制环境污染，是当前中国经济转型迫切需要解决的重大问题。

      面对当前经济发展所面临的环境约束压力，中国政府提出要依靠环保制度来改善环境质量。从理论上来说，“波特假说”认为，设计完善的环境规制能够激励企业实施技术创新，进而通过技术创新来提高环境质量[1]。因此，环境规制是影响地区环境质量的重要制度因素[2]。同时，地方政府是承担环境治理任务的重要主体，而环境质量改善是一项资金投资量较大的任务，需要地方政府的财政支持。那么，现行的央地财政分权体制能否与环境规制一起抑制环境污染？目前还很少有研究进行深入探讨。更进一步来说，政府能否完全按照公众利益诉求执行环保政策，这在很大程度上取决于地方政府官员的晋升机制。正如潘峰等[3]的研究指出，地方政府的环境规制策略直接影响整个国家的环境质量状况，而且由于污染的跨界性，地方政府之间在环境规制执行过程中存在博弈关系。那么，在官员晋升锦标赛体制之下，环境规制政策执行与财政支出是否会被打“折扣”？对于这一问题的深入研究，有助于为优化中国环境政策执行机制、改善环境质量，提供理论依据和决策支持。

      本文的学术贡献主要包括三个方面：其一，在“波特假说”理论的基础上，分析了不同类型环境规制工具对环境污染的影响，有助于为中央及地方政府健全环境保护政策提供决策支持，同时，从政府环境污染治理投资的需求出发，分析了央地分权对环境污染的影响。这一研究是对“波特假说”理论的丰富。其二，本文分析了在中国地方官员晋升体制下，官员竞争程度对环境规制和央地分权影响环境污染的调节效应。由于中国长期以来将地方政府经济发展水平作为官员晋升的主要标准，导致地方官员在晋升锦标赛中经常以牺牲生态环境保护为代价，赢得政治地位的晋升。因此，探讨官员竞争程度的调节效应，对落实环境规制政策，切实提高环境质量具有重要作用。其三，本文使用空间计量模型考察了地方政府之间在制定和执行环境规制政策，控制环境污染过程中的相互作用，并且分区域分析了不同环境规制政策、央地分权对环境污染的直接效应及官员竞争程度对其的调节效应。

      二、文献综述与假设提出

      环境规制政策是降低污染物排放、改善区域环境质量的重要工具。总体来看，中国已基本形成费用型、投资型及非正式环境规制为一体的环境规制体系。何为等[4]提出了“环境政策有效性”假说，实证结果表明环境规制显著降低了污染物排放。Zhang等[2]研究发现，环境规制能够实现碳减排的目标。黄清煌和高明[5]研究发现，环境规制促进了节能减排效率的改善。张志强[6]研究发现，二氧化硫和酸雨“两控区”的城市环境质量得到了改善，污染物的绝对排放量显著降低。

      进一步而言，不同类型环境规制对污染物控制呈现差异化的影响。例如，张江雪等[7]研究发现，在高绿化度地区，行政型、市场型和公众参与型三种环境规制均能促进工业绿色增长指数，也即三种环境规制能够有效降低环境污染。彭星和李斌[8]研究发现，经济激励型与自愿意识型的环境规制能够促进地区工业绿色转型。Xie等[9]研究发现，当前命令控制型与市场型环境规制均能显著促进区域绿色生产率。Taylor等[10]研究发现，命令控制型环境规制能够改善环境绩效。申晨等[11]研究发现，命令控制型环境规制对工业绿色全要素生产率的影响呈U型关系，排污费对工业绿色全要素生产率的影响为正。原毅军和谢荣辉[12]研究发现，费用型规制与工业绿色生产率之间呈“U”型关系，而投资型规制与工业绿色生产率之间具有负向线性关系。

      费用型环境规制主要是对企业征收排污费，这实际上是一种额外的成本负担，会显著地增加企业的生产经营成本，倒逼企业减少污染物排放，从而降低地区的环境污染。投资型环境规制属于环境保护投资，在产生环保收益的同时还具有经济效益和社会效益。征收排污费只是一种短期性的环境政策，从长远来看，环境污染治理投资可以使企业积极研发先进的低碳环保技术，购买最新的环保设备，改进生产工艺流程，提升企业的绿色生产率，进而改善地区的环境质量。非正式型环境规制在地区环境质量的改善中发挥着越来越重要的作用，该类环境规制是以民间环保主义者以及其他社会公众等利益相关者为主体，这些群体积极关注地区的环境质量，拥有环境监督权力，同时也有责任和义务参与地区政府和污染企业的协商谈判。基于此，本文提出假设1。

      假设1：不同类型的环境规制对区域环境污染具有差异化的抑制效应。

      在中国政治集权和经济分权相结合所形成的晋升激励之下，地方政府之间形成了一种标尺竞争[13]。在晋升锦标赛模式下[14]，由于信息不对称，中央政府对地方政府的考核往往会选择一些显性的标尺，这其中最主要的指标就是经济增长绩效，因此，这一评价机制使政治业绩转化为经济增长[15]。