新型城镇化建设进程中政府投资审计监管研究

      自改革开放以来，我国城镇化建设经历了高速增长的阶段，城镇规模不断扩大、经济增长速度也在逐渐加快。然而，在建设过程中，城镇化的发展质量却与城镇化增速不相匹配，在城镇化建设进程中缺少相应的配套设施。为提升城镇化发展的质量与效率，党的十八大提出要结合不同地区的发展情况来开展新型城镇化建设，重视城镇人口的增加与城镇合理布局，保障城镇生态文明建设，并且充分发挥城镇化优势推动区域经济发展、提高人民生活水平。在2014年国务院还颁布了《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，进一步明确了新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，给新型城镇化建设促进地区全方位发展提出了更高的要求。如今，我国城镇的常住人口于2019年达到60.6%，基本完成新型城镇化的发展目标，在带来许多机遇的同时也给政府投资带来巨大的挑战。

      地方政府作为落实城镇化发展的主体，一方面受到中央政府对其财权和事权的限制，另一方面根据本地区的发展状况大规模投资基础设施建设、公共服务建设、产业结构升级等项目来引导我国新型城镇化发展。近年来，我国地方政府的投资规模逐渐增加，占地方财政支出的比重不断上升，但同时也面临着许多困境，如政府投资项目的债务率较高，增加了政府投资风险，同时地方政府的融资渠道受限，投资资金匮乏等。鉴于此，政府应加强对政府投资项目的审计监管，评价、改善政府投资项目的质量，更好地提升城镇化水平。政府在主导新型城镇化的建设进程中，需要强有力的审计监管机制来提升政府投资质量、科学规划建设项目投资过程，从而保障城镇化的平稳发展。

      二、新型城镇化背景下政府投资审计监管工作的困境

      （一）政府投资审计法律制度不够完善

      在新型城镇化的背景下，我国政府投资审计的法律制度不够完善，影响审计的独立性和权威性。政府投资审计工作由国家审计机关承接，离不开完善的法律制度支撑。政府投资审计的法律制度既要为项目建设单位提供工作开展的法律依据以及实施细则，又要为审计机关确立审计政府投资项目的合法性、参审应具备的管理职能与权限以及具体评估标准。然而，现有法律法规大多只针对于审计机关对政府投资项目审计，强调审计的目标、对象、出具审计报告时间等内容来加强审计监管力度，而忽视了项目建设单位的审计法制建设。在实际中，投资项目的建设进程、投资决策、预算编制以及政策执行情况等方面的审计实施办法不够完善，审计人员在实际操作中也缺乏相关的法律法规依据。此外，由于审计法律法规的不健全，参与投资审计各方的权责关系未能合理界定，导致出现多头监管问题，致使部分投资项目遭遇监管缺位或错位的困境，从而影响审计工作的正常运行。因此，政府投资审计工作会存在较大的主观性和不确定性，影响审计人员的具体判断和评估结果，从而导致审计质量降低。

      （二）政府投资审计方法效率低下

      当前我国政府投资审计在审计方法、技术手段等方面还有所欠缺，信息化建设缓慢，导致相关信息流转困难从而影响审计效率。从投资审计信息化建设的角度来看，在实务操作中信息化技术的利用程度不高，审计人员也缺少借助信息化技术来完成审计工作的能力，可能致使一些投资项目的审计周期拉长以及拖延了工程价款的结算。如今，大部分审计机关引进了一些审计软件或审计信息系统，如工程造价审计软件，在一定程度上提高了审计效率。但由于工程造价审计的专业性较强、行业跨度过大，审计机关在审计政府投资项目时还是更多地运用传统审计方法或者是纯人工、半人工地操作信息软件，未能充分利用信息化技术的优势，造成了人力物力的浪费，阻碍了审计效率的进一步提高。从投资审计监管角度来看，政府部门对政府投资审计的重视度不高，投入的人力、经费有限，相关审计人员的综合素质、执业能力不强，影响审计工作的执行力度和监管力度。其中，政府投资项目涉及范围广泛，包括建筑、园林、交通水利等建设项目，这对审计人员的知识水平与工作能力提出了更高的要求。目前大多数审计人员往往只精通审计、财会知识，不够了解工程造价以及相关法律知识，而且对于建筑业、园林、水利建设等方面也知之甚少，无法满足政府投资审计的现实需求，从而阻碍了审计工作的有效开展。

      （三）政府投资审计成果质量偏低

      政府投资审计成果质量偏低是影响审计工作质量提升以及政府投资项目持续开展的重要原因之一，同时也在一定程度上影响新型城镇化进程。其一，政府投资审计未发挥出宏观指导作用，没有考虑到政府投资项目的特殊性，审计人员未能结合管理角度来提供审计意见和结论，导致审计成果质量不高。政府投资项目具有公益性和公平性，能够为公众提供优质的基础建设、公共服务设施来改善公众的生活水平。同时政府投资项目的建设过程也受到社会公众的高度关注。这一点要求政府投资审计不应只关注项目财政收支情况，而更应基于项目的综合效益来提供增强项目管理质量与效果、指导监督项目资金运用的宝贵建议，从而促进新型城镇化的快速发展。其二，目前政府投资审计一般为事后审计，审计时间较为滞后，导致审计人员无法掌握投资项目施工的全过程，以及无法对项目实施过程中出现的问题进行及时的指导干预。而且事后审计会要求政府投资项目在竣工后报送大量工作资料用于审计工作，形成繁重的审计任务。然而，政府投资审计的人员有限，时间间隔较短，导致审计机关无法完成所有的审计任务。此时，审计机关往往只对项目施工单位的财报数据进行审计，而忽略了对建设方的审计，造成审计成果不够全面，工作质量较低。其三，在政府投资审计工作开展的过程中，被审计单位以及有关的机构部门常常不理解、不重视审计工作，甚至是对审计工作存在误解，认为审计会影响本单位的正常运行以及经济效益的提升，从而不配合审计工作的开展，如不予提供工作资料抑或是提供资料拖拉、不为审计人员开展工作提供便利等等。另外，一部分单位内部廉政建设与诚信体系缺失，舞弊风险频发，单位的治理层、管理层以及工作人员可能提供虚假或不完整的财务报告、对审计人员的询问避而不答、阻止审计人员合理的检查、观察等行为，从而影响审计人员的判断以及审计成果的质量。